II OSK 2684/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 198/19 w sprawie ze skargi W.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 198/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2019 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Jaśle (dalej: PINB) toczyło się wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w D. o pomieszczenie gospodarcze. Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w opisywanej sprawie. W uzasadnieniu podał, że W.S. - inwestor, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wydaną po wznowieniu postępowania decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2018 r, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Jasielskiego z dnia [...] 2018 r. o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] 2010 r., udzielającej pozwolenia na rozbudowę spornej inwestycji. Zdaniem organu nadzoru budowlanego oznacza to, że w opisywanej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. dalej: "k.p.a."), a zatem obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 813/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W.S. wniesioną na opisaną wyżej decyzję Wojewody Podkarpackiego. W dniu [...] 2018 r. J.B. zwrócił się do PINB w Jaśle o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. PINB w Jaśle odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. stał się prawomocny z dniem 12 października 2018 r., jednakże w opisywanej sprawie nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, wnioskiem z dnia [...] 2018 r. R.S., działając jako obecny właściciel działki nr [...], zwrócił się do Starosty Powiatu Jasielskiego i Wojewody Podkarpackiego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2018 r. Jako przyczynę wznowienia wnioskodawca wskazał okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie z dnia [...] 2018 r. Wojewoda podał, że wniosek strony podlega rozpatrzeniu i prowadzone jest postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 16 maja 2018 r., a zatem w ocenie organu nadzoru budowlanego, nie ustały przyczyny uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania. J.B. wniósł zażalenie na to postanowienie argumentując, że dopóki Wojewoda Podkarpacki nie wstrzyma - na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. - wykonania spornej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, to PINB nie ma podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a wydając zaskarżone zażaleniem postanowienie w istocie wkroczył w kompetencje Wojewody. Tym bardziej, że możliwość oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a w konsekwencji możliwość wstrzymania wykonania decyzji, ma wyłącznie organ prowadzący postępowanie wznowieniowe. Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił w całości opisane wyżej postanowienie PINB w Jaśle i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji podniósł, że wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 813/18 utrzymano w mocy decyzję eliminującą z obiegu prawnego wydane przez Starostę Powiatu Jasielskiego pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w D. Zdaniem organu brak jest zatem obecnie przesłanek do odmowy podjęcia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbudowy tego obiektu. Ewentualne prowadzenie przez organu administracji architektoniczno - budowlanej dalszych postępowań w sprawie, w tym postępowania wznowieniowego, nie może zaś stanowić przesłanki odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na to postanowienie W.S. wniosła o jego uchylenie. Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie, które zostanie wydane w obecnie toczącym się przed Wojewodą Podkarpackim postępowaniu wznowieniowym, stanowi zagadnienie wstępne dla przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za niezasadną i stwierdził, że zaistniały przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania, co prawidłowo przyjął organ II instancji. Jako słuszne uznał również stanowisko Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, że kwestia prowadzenia dalszych postępowań, w tym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2018 r. nie ma wpływu na podjęcie zawieszonego postępowania wobec rozstrzygnięcia konkretnego zagadnienia wstępnego. Sąd zwrócił uwagę, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem przy interpretacji przesłanek zawieszenia nie można stosować wykładni rozszerzającej. To samo w ocenie Sądu dotyczy badania przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania. Powinny one być badane ściśle w zakresie podstawy zawieszenia. Przyznał również rację organowi, że uchylenie przezeń postanowienia pierwszoinstancyjnego i rozstrzygnięcie reformatoryjne czyli podjęcie zawieszonego postępowania dawałoby stronom możliwość wniesienia skargi do Sądu, a w rezultacie dawało prawo do wniesienia środka zaskarżenia, który z woli ustawodawcy nie przysługuje od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W skardze kasacyjnej W.S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. polegającym na oddaleniu skargi, podczas gdy organ administracji publicznej naruszył ww. przepisy poprzez uznanie, że w sprawie ustała przyczyna zawieszenia, z powodu której zostało ono zawieszone, podczas gdy w przypadku zaistnienia kolejno po sobie kilku podstaw zawieszenia postępowania z urzędu należy uznać, że podjęcie postępowania nie powinno nastąpić dopóty, dopóki nie ustaną wszystkie przeszkody kontynuowania procesu, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ administracji publicznej naruszył ww. przepisy postępowania, poprzez brak wszechstronnego rozważenia sprawy i uznanie, że w sprawie odpadły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania, podczas gdy z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, zawieszenie postępowania jest zasadne, jak również brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji jaki wpływ na wynik sprawy będzie mieć zakończenie postępowania wznowieniowego, które toczy się z wniosku R.S. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że w sprawie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, wobec czego organ odwoławczy prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie jego podjęcia. Jak wynika z treści postanowienia o zawieszeniu postępowania podstawą do jego wydania było zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2018r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Jasielskiego z dnia [...] 2018r. o uchyleniu własnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy w sprawie zapadł już prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie, ustała tym samym przyczyna dla której zawieszono to postępowanie, skutkiem czego organ powinien podjąć zawieszone postępowanie. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i może być stosowana jedynie, gdy wystąpi jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 97 § 1 k.p.a., tylko i wyłącznie na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia. Błędne jest stanowisko skargi kasacyjnej, że zainicjowanie przez inną osobę kolejnego postępowania wznowieniowego, powinno skutkować odmową podjęcia zawieszonego postępowania. Cytowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragment komentarza autorstwa Wojciecha Chróścielewskiego i Zbigniewa Kmiecika dotyczy sytuacji, gdy w ramach jednego postępowania istnieją różne podstawy do jego zawieszenia, co nakłada na organ obowiązek w ramach zasady szybkości postępowania, rozpoznania wszystkich podstaw zawieszenia oraz niekontynuowanie postępowania dopóki nie ustaną wszystkie przeszkody. Z taką jednak sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem podstawą zawieszenia postępowania było toczące się przed sądem postępowanie, które zostało już prawomocnie zakończone. Natomiast okoliczność na którą powołuje się skarżąca stanowi nową podstawę, która nie mogła być w ramach tego postępowania poddana ocenie, gdyż nie istniała w chwili wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania. Należy zauważyć, że na etapie rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia postępowania i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 20122r. sygn. akt II OSK 626/11, LEX nr 1252130). Zainicjowanie kolejnego postępowania wznowieniowego, co do zasady mogłoby stanowić ewentualnie podstawę do odrębnego wniosku o zawieszenie postępowania, który podlegałby indywidualnej ocenie organu, bowiem organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi dopiero ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Natomiast przyjęcie, że po ustaniu przesłanki wznowieniowej, zainicjowanie kolejnego postępowania wznowieniowego automatycznie blokuje możliwość podjęcia zawieszonego już postępowania, jest sytuacją nie do przyjęcia nie tylko z punktu widzenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ale również prawidłowej wykładni art. 97 § 2 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek podjęcia postępowania na wniosek strony lub z urzędu, zawsze gdy ustaną przyczyny uzasadniającego jego zawieszenie, a więc stanowiące podstawę jego zawieszenia. Brak niezwłocznego podjęcia postępowania w sytuacji gdy ustały przesłanki jego zawieszenia, zawsze stanowi podstawę do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.