II OSK 1119/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów Mięsnych [..] Sp. z o. o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 904/07 w sprawie ze skargi Zakładów Mięsnych [..] Sp. z o. o. w Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 904/07 oddalił skargę Zakładów Mięsnych [...] Sp. z o.o. w Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia u M. Ł. choroby zawodowej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. Ś., na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), stwierdził u M. Ł. chorobę zawodową - [...], wymienioną w poz. 26/7 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - dalej zwanym także rozporządzeniem. Decyzja została wydana w oparciu o orzeczenia medyczne Szpitala Specjalistycznego Oddziału Obserwacyjno-Zakaźnego III w Chorzowie oraz Szpitala Specjalistycznego Nr 1 Oddziału Obserwacyjno-Zakaźnego i Hepatologii Zakaźnej w Bytomiu. Organ wskazał, że w miesiącu w kwietniu 2000 r. stwierdzono u M. Ł. zakażenie pierwotniakiem [...], następnie obecność przeciwciał w klasie [...] oraz [...], co dało podstawę do uznania, że wystąpiła u niego choroba zawodowa [...]. Z karty oceny narażenia zawodowego oraz z dochodzenia epidemiologicznego wynika, że wymieniony w latach 1999 - 2001 był zatrudniony w Zakładach Mięsnych [...] Sp. z o.o. w Z. jako wydawca towaru i wędliniarz. Na stanowisku pracy miał kontakt z surowym mięsem, które było źródłem jego zakażenia. W odwołaniu Spółka domagała się uchylenia decyzji z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo, że zarażenie [...] nastąpiło poza środowiskiem pracy. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu niżej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest rozpoznanie danego schorzenia jako choroby zawodowej, wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, przez kompetentną placówkę diagnostyczną oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. Przeprowadzone w sprawie dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że M. Ł. był zatrudniony w Spółce, a sposób wykonywania pracy był związany z kontaktem z surowym mięsem. Nadto, lekarze specjaliści potwierdzili rozpoznanie u niego [...] związanej z charakterem pracy zawodowej. Wobec narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy i rozpoznania choroby zawodowej nie było podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji podnosząc, że przyczyną powstania choroby u M. Ł. mogło być inne źródło zakażenia. Sposób rozprzestrzeniania się pierwotniaka [...], który występuje również u licznych zwierząt domowych oraz w ich wydzielinach, nie został dotychczas w pełni wyjaśniony. Dla oceny prawdopodobieństwa wpływu warunków pracy na możliwość spowodowania choroby zawodowej istotne znaczenie ma rozpoznanie zakresu występowania czynników szkodliwych w środowisku pracy M. Ł., czyli potencjalnych dróg jego zarażenia w związku z wykonywaniem obowiązków pracowniczych, a także zbadanie jego narażenia poza pracą. W ocenie Spółki organ odwoławczy nie przeprowadził w tym kierunku postępowania dowodowego pozwalającego na pełne oraz dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ odwoławczy błędnie uznał, że ryzyko zarażenia [...] rośnie wraz z czasem wykonywania obowiązków zawodowych w środowisku skażonym wymienionym pierwotniakiem oraz nie skorzystał z fachowej wiedzy biegłych w celu wyczerpującego rozpoznania sprawy. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przedmiotem badania organu orzekającego są okoliczności stanowiące przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, zatem fakt istnienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, ustalenie pracy w warunkach narażających na powstanie tej choroby oraz związku przyczynowego między chorobą zawodową, a tymi warunkami. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający ustala zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie choroby zawodowej wydaje właściwy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Tym samym jednym z warunków wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Organy orzekające obu instancji ustaliły, że M. Ł. w latach 1999 - 2001 pracował u skarżącego jako wydawca towaru i wędliniarz, a sposób wykonywania jego pracy był związany z kontaktem z surowym mięsem. Taka praca stwarzała potencjalne ryzyko zakażenia [...], a uprawnieni lekarze potwierdzili rozpoznanie u M. Ł. choroby [...] związanej z narażeniem w środowisku pracy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sporządzone w sprawie orzeczenia lekarskie odpowiadają wymogom opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a. Co istotne orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią kwalifikowaną. Bez tej opinii bądź sprzecznie z nią, organ orzekający nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że dochodzenie epidemiologiczne potwierdziło pracę strony przy obróbce surowego mięsa i kości. Nie ulega wątpliwości, że M. Ł. świadczył pracę w warunkach szkodliwych. Dodatkowo z orzeczeń lekarskich jednoznacznie wynika, że zakażenie miało miejsce w okresie zatrudnienia u skarżącego, tj. w miesiącu kwietniu 2000 r. Dyspozycja § 2 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, nie wyłącza dopuszczalności rozpoznania choroby zawodowej w przypadkach, gdy obok ustalenia, że choroba mogła zostać spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, ujawniono również inne dysfunkcje organizmu badanego, predysponujące do powstania schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych chyba, że dysfunkcje te stanowią wyłączną albo wysoce prawdopodobną przyczynę powstania tych chorób. W przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego między schorzeniem będącym chorobą zawodową, a takimi warunkami (por. wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt III RN 128/98, publ. OSNAP 1999/24/771, Lex nr 37015 i wyrok SN z dnia 19 lipca 1984 r., sygn. akt II PRN 9/84, publ. OSNCP 1985/4/53, Lex nr 15874 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 591/04, Lex 171700). Sąd podkreślił, że wydanie orzeczeń lekarskich poprzedzone było zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. Dowodzi to, że organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę definicję prawną choroby zawodowej, jako zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą oraz dokonały oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej, w świetle całości materiału dowodowego. Sąd nie mógł podzielić wyrażonego przez skarżącą stanowiska, iż organy administracji nie wyjaśnił istoty sprawy, bowiem domniemanie prawne wyprowadzone z powołanych przepisów rozporządzenia ma charakter wzruszalny i może być obalone dowodem przeciwnym. Skarżąca nie wykazała, że choroba byłego pracownika została spowodowana przyczynami pozazawodowymi. Niewystarczające jest w tym zakresie powołanie się na "praktycznie" zerową możliwość występowania u skarżącego zarażonego mięsa. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego M. A., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../ poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ustanawia domniemane prawne istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem będącym chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie; 2) przepisów postępowania - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja administracyjna naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący stwierdził, że § 2 ust. 1 formułuje trzy warunki niezbędne do stwierdzenia choroby zawodowej, tj.: 1) rozpoznane u pracownika schorzenie musi znajdować się w normatywnie określonym wykazie chorób zawodowych, 2) w środowisku pracy występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia, których działanie mogło spowodować powstanie choroby zawodowej, albo praca wykonywana była w taki sposób, że mogła spowodować powstanie choroby zawodowej, 3) wynik oceny warunków pracy pozwala na bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzenie, że choroba została spowodowana działaniem czynników wymienionych w pkt 2. Wymienione przesłanki należy oceniać indywidualnie i traktować jako równorzędne. Aby uprawniony organ mógł stwierdzić chorobę zawodowej muszą wystąpić łącznie. Brzmienie tego przepisu nie pozwala na wywodzenie domniemania istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami narażającymi na jego powstanie. Twierdzenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wykluczałyby konieczność dokonywania oceny warunków pracy pod kątem prawdopodobieństwa wpływu czynników szkodliwych na powstanie choroby zawodowej. Ponieważ przepis wyraźnie przewiduje konieczność takiej oceny i określa wymogi co do jej wyników, rozwiązania zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku nie można zaakceptować. Ocena powinna dotyczyć konkretnych warunków pracy i ustalać właściwy dla danego zakładu i jego środowiska pracy związek przyczynowy pomiędzy narażeniem zawodowym a wystąpieniem choroby zawodowej. Jedynym ułatwieniem dla organu orzekającego w przedmiocie choroby zawodowej jest możliwość poprzestania na ustaleniu wysokiego prawdopodobieństwa powyższego związku przyczynowego. W ocenie skarżącej powoływane w wyroku orzeczenia Sądu Najwyższego nie stanowią wsparcia dla dokonanej interpretacji przepisów rozporządzenia, zostały bowiem wydane w oparciu o nieobowiązujące już rozporządzenie Rady Ministrów dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych. Błędna interpretacja § 2 ust. 1 rozporządzenia doprowadziła do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji koniecznej i podstawowej przesłanki warunkującej stwierdzenie choroby zawodowej, a tym samym do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała dalej, że podstawowym warunkiem właściwego zastosowania prawa materialnego i wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem organ przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uchybił przepisom proceduralnym w sposób istotny, wpływający na jej wynik. W szczególności nie wyjaśnił występowania w środowisku pracy czynników szkodliwych, których działanie mogłoby spowodować rozpoznaną u pracownika chorobę. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na występowanie w zakładzie skarżącej czynnika szkodliwego, powodującego narażenie na powstanie [...]. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby zakłady mięsne zaliczały się do środowisk skażonych pierwotniakiem [...], należy traktować jako dowolne. Z ustaleń, że do zarażenia pierwotniakiem dochodzi poprzez spożycie zakażonego mięsa oraz że pracownik miał kontakt z surowym mięsem nie można w żaden sposób wyprowadzić wniosku, iż w zakładzie występuje zarażone mięso i pracownik spożywał takie mięso. Zwłaszcza, że procedury stanowiskowe nie przewidują obowiązku oceny organoleptycznej surowego mięsa Zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Należy w tym względzie przestrzegać reguł postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak pełnego wyjaśnienia okoliczności stanowiących jedną z przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej, dokonanie ustaleń dowolnych - wynikających z naruszenia wymienionych wyżej przepisów, w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania administracyjnego. Przestrzeganie reguł postępowania mogło doprowadzić do wydania diametralnie odmiennej decyzji. Sąd pierwszej instancji dokonując niewłaściwej kontroli orzeczeń zapadłych w sprawie pozostawił w obrocie prawnym wadliwą decyzję, czym naruszył art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się przede wszystkim do kwestionowania wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../, polegającej na przyjęciu, iż przepis ten ustanawia domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem będącym chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że zgodnie z regulacją § 2 ust. 1 rozporządzenia - za choroby zawodowe uważa się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Konstrukcja niniejszego przepisu przemawia za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie, a jednocześnie ocena warunków pracy pozwala stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (zob. wyrok NSA z 9.01.2007 r., II OSK 1039/06, Lex nr 315105). Zatem zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu, kwestionujący ustanowienie w nim domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami pracy nie jest zasadny. W pkt 26 załącznika do omawianego rozporządzenia za choroby zawodowe uznano choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa i w ppkt 7 wskazano inne choroby zakaźne lub pasożytnicze. Poza sporem pozostaje fakt, że do tej kategorii chorób zalicza się [...] (choroba wywoływana przez pierwotniaka). W toku postępowania ustalono, że M. Ł. podczas wykonywania pracy miał kontakt z surowym mięsem, a więc pracował w warunkach narażających na kontakt z pierwotniakiem [...]. Zatem ocena narażenia zawodowego jednoznacznie wskazuje, że pracownik skarżącej kasacyjnie Spółki wykonywał pracę w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej. Okoliczność, że obowiązujące u skarżącej kasacyjnie procedury stanowiskowe nie przewidują obowiązku oceny organoleptycznej surowego mięsa nie zmienia faktu, że pracownik miał kontakt z surowym mięsem, które mogło być zarażone pierwotniakiem [...]. Należy wskazać, iż z ustaleń organu opartych na informacji pochodzącej z Inspekcji Weterynaryjnej wynika, że mięso przeznaczone do produkcji nie jest rutynowo badane w kierunku [...]. Wobec tego zasadnym było przyjęcie związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie i uznanie jej za chorobę zawodową. Zatem nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych /.../. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9