I SA/Wa 1292/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku przeciwko Prezydentowi [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] jest nieuzasadniona, odmówiło przywrócenia terminu. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] września 2012 r. Prezydent [...], działający w imieniu [...], wypowiedział [...] dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu położonego w [...], równocześnie proponując nową wysokość opłaty rocznej. Pismo to zostało doręczone w dniu 1 października 2012 r. ("adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, którego kopia została załączona do akt niniejszej sprawy"). Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2014 r. stawił się [...], który został poinformowany, że wniosek o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona, został złożony po terminie. W dniu [...] kwietnia 2014 r. [...] złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona. We wniosku wskazała, że przy okazji wiosennych porządków znalazła pismo z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym Kolegium ustaliło wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego na podstawie wypowiedzenia dokonanego pismem z dnia [...] września 2012 r. Jak wskazała, nigdy powyższego pisma nie otrzymała. Jako współwłaścicielka mieszkania powinna była zostać poinformowana o toczącym się postępowaniu. Strona zakwestionowała sposób doręczenia wskazanego pisma, które - jak oceniła - zostało doręczone wyłącznie jej mężowi, a nie jej samej. Taki zaś obowiązek, tj. doręczenie pisma obu adresatom, w ocenie wnioskującej ciążył na organie. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...] września 2017 r. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie 30-dniowy bieg terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, rozpoczął się z dniem doręczenia pisma wypowiadającego wysokość dotychczasowej opłaty, tj. z dniem 1 października 2012 r. Oznacza to, że ostateczny termin do wniesienia przez wnioskodawczynię przedmiotowego wniosku upłynął w niniejszej sprawie w dniu 31 października 2012 r. Złożenie zatem wniosku przez [...], co wynika z akt postępowania zakończonego pod sygn. [...], w dniu 8 listopada 2012 r., faktycznie nastąpiło po terminie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie organ przywołał treść art. 58 § 1 kpa w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że wnioskodawczyni podkreśliła,że doręczenie pisma wypowiadającego nastąpiło z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie podzielił jednakże stanowiska strony w tej kwestii. Przywołał obszerne fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. I SA/Wa 875/14, z treści którego wynika, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy taki sposób doręczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła podobna sytuacja. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła w jakikolwiek sposób, aby przekroczenie terminu do złożenia wniosku nastąpiło bez jej winy. Podany adres korespondencyjny jest identyczny dla obojga współmałżonków, faktowi wspólnego zamieszkiwania nie zaprzecza sama wnioskodawczyni, wskazując, że orzeczenie Kolegium znalazła podczas porządków w mieszkaniu. Organ nie miał zatem żadnych przesłanek do wysuwania przypuszczeń, że korespondencja w sprawie aktualizacji opłaty powinna być kierowana odrębnie do każdego z małżonków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że data odbioru orzeczenia, oddalającego wniosek [...] ([...] kwietnia 2014 r.), jest bardzo zbliżona do daty złożenia wniosku jego żony o przywrócenie terminu ([...] kwietnia 2014 r.). W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym brak jest możliwości zastosowania w niniejszej sprawie dobrodziejstwa instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w przywołanym przepisie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, czyli: - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, a w konsekwencji również art. 107 § 3 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, błędne wnioski, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym, w postaci: nieodniesienia się do okoliczności, że zawiadomienie z dnia [...] września 2012 r. dot. zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało doręczone tylko jej mężowi, a więc tylko jednej stronie, pominięcia okoliczności, że wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona wniósł tylko mąż w imieniu własnym, pominięcia okoliczności, że w toku postępowania przed organem w sprawie o sygn. akt [...], brał udział tylko mąż skarżącej, a skarżącą pominięto w tym postępowaniu (nie była nawet zawiadomiona przez organ o terminie rozprawy), uznania, że okoliczność odbioru orzeczenia organu z dnia [...] stycznia 2014 r., tj. 1 kwietnia 2014 r., jest bardzo zbliżona do daty złożenia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu (9 kwietnia 2014 r.), uzasadnia stwierdzenie, że zawiadomienie z dnia [...] września 2012 r. zostało doręczone również skarżącej - co stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; - art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 58 § 1 kpa, w szczególności poprzez niewskazanie, w jaki sposób organ rozumie wyrażenie "uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez jego winy", a w konsekwencji naruszenie również art. 11 kpa, - art. 40 kpa w związku z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że identyczny adres korespondencyjny stron postępowania i doręczenie na ten adres jednej przesyłki, w której jako adresatów wskazano dwie strony, uzasadnia odstąpienie od obowiązku dokonania doręczenia pisma każdej stronie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2087/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.), odrzucił skargę, uznając, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Po rozpatrzeniu złożonej skargi kasacyjnej oraz wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18, Sąd ten postanowieniem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1355/18 uchylił zaskarżone postanowienie i uznał, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, jest postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako takie podlega merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, ponieważ na podstawie nadesłanych przez organ akt sprawy nie mógł dokonać kontroli prawidłowości wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia, a w szczególności zbadać prawidłowości twierdzeń, na których Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swoje rozstrzygnięcie. Wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia, organ, o którym mowa w § 1 (czyli organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi), przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W orzecznictwie sądowym przez pojęcie "akta sprawy" rozumie się zarówno akta indywidualne, jak i dokumenty stanowiące podstawę rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, w tym materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2553/05, LEX nr 204727). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego kompletowanie akt administracyjnych sprawy. Skompletowanie akt sprawy jest obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę. Jest ono niezbędne nie tylko w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ale także jest niezbędne dla wykazania przez ten organ, że należycie wywiązał on się z obowiązków określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawę wyrokowania Sądu stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 1162/07) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2099/05). Pojęcie "akta sprawy" w powyższym rozumieniu, jak już było wyjaśniane powyżej, oznacza dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem Sąd jest zobligowany przyjmować, co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu, że przesłane przez organ przy skardze i odpowiedzi na skargę akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06). Zdaniem Sądu kontrola legalności zaskarżonego aktu nie może być przeprowadzona w oderwaniu od zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i w oderwaniu od ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie. W rozpoznawanej sprawie nadesłane akta administracyjne składają się jedynie z: odpisu odpowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego na skargę, odpisu samej skargi z załączoną do niej kserokopią pełnomocnictwa, dwóch pism księgowości SKO, pisma Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pt. "Doręczenie odpisu postanowienia" wraz z tym postanowieniem, pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierowanego do Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2017 r., odpowiedzi organu na skargę [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2017 r., orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami jego odbioru, dwóch egzemplarzy "Wniosku skarżącej o przywrócenie terminu" wraz z załącznikiem, czyli "Wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona...". Podkreślić należy, że tylko dwa z tych dokumentów mogą mieć istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości wydanego orzeczenia, czyli samo orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami jego odbioru oraz wniosek skarżącej o przywrócenie terminu wraz z załącznikiem, czyli wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Pozostałe dokumenty mają charakter jedynie formalny i nie dotyczą kwestii merytorycznych. Powstały one przy tym po wydaniu zaskarżonego aktu. W aktach sprawy nie ma żadnych innych dokumentów. Przede wszystkim brak jest w nich dokumentów o których mowa w uzasadnieniu wydanego przez organ orzeczenia, czyli: - zawiadomienia z dnia [...] września 2012 r. Prezydenta [...], działającego w imieniu [...], którym wypowiedział on [...] dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu położonego w [...] i równocześnie zaproponował nową wysokość opłaty rocznej, - zwrotnego potwierdzeniu odbioru pisma z dnia [...] września 2012 r., którego kopia zdaniem organu została załączona do akt niniejszej sprawy, - wezwania męża skarżącej na rozprawę, która miała się odbyć w dniu [...] stycznia 2014 r. wraz ze zwrotnym poświadczeniem odbioru wezwania, - dokumentu potwierdzającego, czy, kiedy i w jakiej formie mąż skarżącej został poinformowany, że wniosek o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona, został złożony po terminie, - akt administracyjnych nr [...], do których odwołuje się organ. Skoro organ, wydając zaskarżone orzeczenie, uznał okoliczności wynikające z wymienionych dokumentów za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i powołał się na nie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, to kwestia udowodnienia tych okoliczności poprzez odpowiednie dokumenty załączone do akt sprawy jest nieodłącznym elementem kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Sąd. W tej sytuacji merytoryczna ocena prawidłowości odmowy przywrócenia skarżącej terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, wymyka się kontroli Sądu. Niespełnienie bowiem przez organ orzekający wymagań określonych w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje tym, że Sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić podniesionych w złożonej skardze wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które w uzasadnieniu wydanego orzeczenia powołuje się organ administracji. Ustalenia organu nie znajdują oparcia w nadesłanym Sądowi materiale dowodowym. Wobec tego należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacja Sąd uznał, że stwierdzenie przedstawionych wad postępowania administracyjnego czyni obecnie przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skargi i argumentów skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej. Zgromadzony zaś materiał dowodowy winien w całości znaleźć się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, które powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organ prowadzący postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że akta postępowania toczącego się przed organem powinny zawierać komplet dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/07). Następnie w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedlać będzie rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskaże w szczególności fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.