II OZ 1048/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Rz 42/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie rozpoznania wniosku o uregulowanie stosunków wodnych postanawia oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Rz 42/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę M. S. (dalej również jako "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy I. (dalej również jako "Wójt") w przedmiocie rozpoznania wniosku o uregulowanie stosunków wodnych. W dniu [...] października 2019 r. skarżąca złożyła Sądzie pismo zatytułowane jako "skarga", w którym podniosła szereg zarzutów dotyczących postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, prowadzonego przez Wójta Gminy I. W piśmie złożonym w Sądzie w dniu [...] listopada 2019 r. skarżąca wniosła o doręczenie jej uzasadnienia postanowienia z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 445/19, a także o rozpatrzenie skargi wniesionej przez nią osobiście w dniu [...] października 2019 r., która stanowiła spóźnione sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia w sprawie II SA/Rz 445/19 – pod nową sygnaturą. Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2020 r. Sędzia Sprawozdawca przedłożył akta Przewodniczącemu Wydziału II celem rozważenia zmiany kwalifikacji sprawy, albowiem z treści pism skarżącej wynikało, że nie domaga się ona wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 445/19, lecz nadania biegu skardze z dnia [...] października 2019 r. Jednocześnie Sędzia Sprawozdawca wezwał skarżącą aby w terminie 7 dni usunęła braki formalne pisma z dnia [...] października 2019 r., przede wszystkim poprzez sprecyzowanie treści wniesionej skargi. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca stwierdziła, że skarga z dnia [...] października 2019 r. dotyczy notorycznego naruszania prawa oraz jej interesu prawnego przez Wójta Gminy I. w postępowaniu trwającym od 2012 r., a następnie powtórzyła zarzuty zawarte w skardze z dnia [...] października 2019 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżąca podała, że wobec odmowy ustanowienia dla niej adwokata precyzuje żądanie skargi, która dotyczy niepodjęcia przez Wójta Gminy I. żadnych działań nakazanych prawem w celu przywrócenia funkcji rowu melioracyjnego nr [...], pomimo wniosku skarżącej w tym przedmiocie złożonego w 2012 r., czego skutkiem jest powstanie szkody w budynkach znajdujących się na jej działce. Ponadto skarżąca powtórzyła zarzuty opisane w skardze z dnia [...] października 2019 r. dotyczące czynności podejmowanych w toku postępowania przez Wójta Gminy I. Ostatecznie skarżąca wniosła o nakazanie Wójtowi wydania decyzji doprowadzającej do stanu pierwotnego funkcji melioracyjnej rowu nr [...]. Zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2020 r. Sędzia Sprawozdawca stwierdził, że nie zostało wykonane zarządzenie z dnia 20 stycznia 2020 r. dotyczące zmiany kwalifikacji sprawy i nakazał dokonać zmiany oznaczenia sygnatury na "II SAB/Rz", dokonać zmiany opisu przedmiotu zaskarżenia (bezczynność w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych) oraz doręczyć Wójtowi Gminy I. odpisy skargi z dnia [...] października 2019 r. i pism wniesionych przez skarżącą. W piśmie z [...] lipca 2020 r. skarżąca ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę stwierdziła, że przedmiot niniejszej skargi jest szerszy aniżeli skargi odrzuconej postanowieniem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 445/19. Dalej skarżąca podniosła zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w dniu 6 marca 2020 r., opinii biegłego hydrologa z marca 2020 r. oraz nierozstrzygnięcia wniosku skarżącej i M. S. o zawieszenie postępowania z uwagi na niemożność obrony swych praw przez skarżącą z powodu epidemii. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie postanowieniem odrzucił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że nieokreślenie przedmiotu skargi jest brakiem istotnym, uniemożliwiającym jej rozpoznanie. W przypadku braku bądź niejednoznacznego wskazania przedmiotu skargi, sąd administracyjny wzywa stronę skarżącą do uzupełnienia tego rodzaju braku formalnego skargi. W niniejszej sprawie z treści pisma z dnia [...] października 2019 r. nie wynikało jednoznaczne określenie rodzaju pisma, w szczególności, czy jest skargą, jak również nie wskazano precyzyjnie przedmiotu zaskarżenia. W związku z powyższym skarżąca została wezwana do uzupełnienia tego braku. Jednocześnie wobec niezakończenia postępowania w sprawie o naruszenie stosunków wodnych i zarzutów skarżącej związanych z pewnymi zaniechaniami w sprawie nastąpiła zmiana kwalifikacji sprawy przez uznanie, że przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zarządzenie z dnia 20 stycznia 2020 r. w przedmiocie zmiany kwalifikacji sprawy zostało wykonane w dniu [...] czerwca 2020 r. Sąd zwrócił uwagę, że wykonując zarządzenie z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca nadesłała pismo z dnia [...] lutego 2020 r., w którym jednak nadal nie wskazała precyzyjnie przedmiotu skargi. Z treści tego pisma – odmiennie niż z pisma z dnia [...] października 2019 r. – wynika, że skarżąca kwestionuje przede wszystkim określone czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji oraz pewne zaniechania w tym zakresie. Wątpliwości budzą jednak twierdzenia skarżącej, że celem skargi jest zwalczanie "notorycznego naruszania praw" oraz "interesu prawnego" skarżącej przez Wójta Gminy I. w postępowaniu trwającym od 2012 r. Również wskazane w piśmie z dnia [...] października 2019 r. zarzuty odnoszące się do postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych mają za przedmiot podjęte już czynności w tym postępowaniu oraz odmowę podjęcia czynności żądanych przez skarżącą (np. zarzut, że organ wbrew wnioskom skarżącej nie dokonał w trakcie rozprawy administracyjnej oględzin działki). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że pomimo wezwania oraz podjętych z urzędu czynności mających na celu ustalenie woli skarżącej w zakresie określenia przedmiotu skargi, skarżąca nie usunęła braków formalnych skargi w sposób opisany w zarządzeniu z dnia 20 stycznia 2020 r. W kolejnych pismach skarżąca jako przedmiot zaskarżenia wskazywała bowiem naprzemiennie zarówno brak podejmowania działań (bezczynność Wójta Gminy I.), jak również podejmowane przez ten organ czynności w postępowaniu administracyjnym, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, a także sposób prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy I. Podsumowując Sąd podkreślił, że w razie wątpliwości co do przedmiotu skargi, Sąd nie może samodzielnie dokonywać wyboru w tym przedmiocie. Wprawdzie Sąd w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, niemniej jest jednak związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia. Analiza kolejnych pism skarżącej wniesionych w toku postępowania nie pozwala na ostateczne jednoznaczne ustalenie przedmiotu skargi z dnia [...] października 2019 r., zwłaszcza, że skarżąca kwestionuje również kolejne czynności Wójta dokonane już po wniesieniu skargi do Sądu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i wznowienie niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego z jej skargi na "czynności". W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że nigdy nie wnosiła o zaskarżenie bezczynności Wójta, lecz zaskarżała konkretne czynności wymieniane w składanych do Sądu pismach. Podkreśliła, że chodziło zarówno o te czynności, które Wójt wykonał, jak i te, których zaniechał. Następnie opisała stan faktyczny sprawy i zaznaczyła, że nie skarży bezczynności z uwagi na fakt, że była już ona przedmiotem orzekania w innym postępowaniu, zatem skarga w aktualnym postępowaniu dotyczy czynności Wójta, których dokonał z naruszeniem prawa bądź zaniechał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba, że ustawa stanowi inaczej, przy czym za niezachowanie warunków formalnych należy uznać sytuację, gdy pismo strony nie zawiera jednoznacznych wniosków procesowych i jednocześnie brak jest możliwości racjonalnego ustalenia, jakie jest żądanie wnoszącego to pismo (por. postanowienia NSA z 11.02.2011 r., I OZ 97/11, Lex nr 1070919 oraz z 24.01.2012 r., I OZ 37/12, Lex 1107873). Szczególnym typem pisma procesowego jest skarga. Art. 57 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że poza ogólnymi wymogami przewidzianymi dla pisma procesowego, skarga skierowana do sądu administracyjnego powinna zawierać: - wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, - oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, - określenie naruszenia interesu prawnego. W przypadku nieuzupełnienia skargi przepisy szczególne, tj. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zamiast rygoru pozostawienia pisma bez rozpoznania wprowadzają rygor odrzucenia skargi. Zasadnie więc zarządzeniem z 20 stycznia 2019 r. Sąd I instancji wezwał skarżącą do sprecyzowania pisma z dnia [...] października 2019 r. Podkreślenia wymaga, że prawidłowe określenie zakresu żądania jest obowiązkiem strony skarżącej, zaś sąd administracyjny powinien jedynie poinformować o skutkach niewłaściwego wypełnienia tego obowiązku i wezwać do sprecyzowania skargi. Sąd I instancji nie mógł domniemywać intencji skarżącej, zaś brak sprecyzowania skargi uniemożliwiał nadanie jej dalszego biegu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu I instancji, że wskazanie, iż skarga dotyczy "notorycznego i rażącego naruszenia prawa" oraz interesu prawnego skarżącej, nie może być uznane za sprecyzowanie skargi. Skarżąca odpowiadając na wezwanie Sądu odnosi się do całości postępowania podnosząc, że "przez ponad 8 lat trwania postępowania Wójt zlekceważył moje interesy prawne". Są to twierdzenia mające charakter ogólnikowy, co uniemożliwia zidentyfikowanie konkretnej czynności, której dotyczy skarga. Tymczasem wezwanie kierowane do strony było precyzyjne i zobowiązywało skarżącą do dokładnego wskazania zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności wraz z podaniem daty i numeru lub znaku, a także określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W ocenie NSA, skarżąca nie udzieliła precyzyjnej odpowiedzi na tak sformułowane wezwanie wobec czego Sąd I instancji miał prawo odrzucić jej skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.