I OW 137/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. z [...] września 2016 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 28 maja 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. (dalej jako "SKO") o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że 26 września 2016 r. A. D. złożyła do organu wniosek o ustalenie prawa zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Przedmiotowy wniosek wpłynął do MGOPS 29 września 2016 r. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. przyznał A. D. prawo do żądanego zasiłku wraz z dodatkami na okres zasiłkowy od 1 listopada 2016 r. do 30 października 2017 r. Dnia 5 czerwca 2017 r. A. D. złożyła uzupełniający wniosek o przyznanie dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. W dniu 7 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję nr [...], orzekającą o zmianie ww. decyzji z [...] grudnia 2016 r. poprzez dodanie rozstrzygnięcia o przyznaniu żądanego dodatku do zasiłku rodzinnego. Dnia 13 lipca 2017 r. organ powziął informację o podjęciu przez męża A. D. pracy w innym państwie Unii Europejskiej. W konsekwencji, organ przekazał 4 sierpnia 2017 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w K. wniosek A. D. w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] ustalił, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresach od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. oraz od 1 października 2017 r. do 31 października 2017 r. W konsekwencji Burmistrz Miasta i Gminy S., decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił ww. decyzję z [...] czerwca 2017 r. za okresy, w których miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dnia [...] września 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina wydał kolejną decyzję, zmieniającą ww. decyzję z [...] sierpnia 2018 r. w ten sposób, że uchylił swoją wcześniejszą decyzję z [...] czerwca 2017 r., wraz ze zmianami wynikającym z decyzji z [...] czerwca 2017 r., za okresy, w których miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 9 października 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki powziął informację, że A. D. jest siostrą piastuna organu - Pana P. C., Wojewody [...]. W konsekwencji, 10 października 2018 r. Wojewoda [...] przekazał, stosownie do art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a., ww. wniosek Pani A. D. wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zawiadomieniem z 10 kwietnia 2019 r. SKO przekazało przedmiotowy wniosek wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia przez Ministra, który to w opinii SKO jest organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu ww. zawiadomienia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 26 § 1 pkt 2 k.p.a. organem właściwym do załatwienia przedmiotowego wniosku jest organ wyższego stopnia nad Wojewodą [...], przy czym powołując się na art. 17 pkt 2 k.p.a., SKO uznało, że organem wyższego stopnia w tej sprawie jest organ wnioskujący. Nadto SKO zauważyło, że w świetle art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ze zm. – dalej jako "u.s.r."), nie jest instytucją właściwą w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a tym samym "nie jest wyposażone w możliwość ustalenia elementów koordynacji". Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że sprawa ta została wszczęta na wniosek A. D. z dnia 26 września 2016 r., złożony do Burmistrza 29 września 2016 r., tj. przed 1 stycznia 2019 r., a tym samym w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428 – dalej jako "ustawa zmieniająca"). Minister wskazał, że rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy przez SKO w K. nie stoi na przeszkodzie art. 21 ust. 1 pkt 1 u.s.r. Organ wnioskujący podkreślił również, że dyspozycja art. 25 k.p.a. nakazuje wyłączonemu organowi powstrzymanie się od załatwienia sprawy, przy czym przez "załatwienie sprawy" rozumie się nie tylko wydanie decyzji rozstrzygającej tę sprawę, lecz także zaniechanie wszelkich czynności w danej sprawie administracyjnej (poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 25 § 2 w związku z art. 24 § 4 k.p.a.). Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1260/10. Organ wnioskujący zaznaczył, że w art. 21 ust. 1 u.s.r. przewidziano w pkt 1 i 2 dwa rodzaje kompetencji wojewody, tj. pełnienie funkcji instytucji właściwej w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (pkt 1) oraz wydawania decyzji w sprawach, w których mają zastosowanie te przepisy (pkt 2). W ocenie Ministra obie te kompetencje składają się łącznie na "załatwienie sprawy" w rozumieniu przepisów k.p.a. Oznacza to, że dyspozycja art. 26 § 2 k.p.a. nakłada również na organ wyższego stopnia podjęcia wszystkich czynności w postępowaniu administracyjnym, w tym również tych, które wojewodowie wykonują w ramach pełnienia funkcji instytucji właściwej w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W związku z powyższym Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o wskazanie SKO w K. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek SKO wskazało, że zgodnie z przepisem art. 17 pkt 2 k.p.a. w zakresie dotyczącym organów wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, kodeks postępowania administracyjnego, w ogóle nie przewiduje możliwości zastosowania ustaw szczególnych, w przeciwieństwie do pkt 1 gdzie taka możliwość została przewidziana. Kolegium Odwoławcze jest organem odwoławczym w sprawach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie jest to jednak tożsame z organem wyższego stopnia, który jest jednoznacznie wskazany w art. 17 k.p.a. Ponadto SKO zauważyło, że zgodnie z art. 22 u.s.r., nie jest organem powołanym do pełnienia funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej i nie jest wyposażone w możliwość ustalenia elementów koordynacji. Kolegium wskazało natomiast, że art. 22 ust. 1 u.s.r. ustanawia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako podmiot, któremu podlega na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej system świadczeń rodzinnych w kwestiach związanych z koordynacją. Podsumowując SKO w K. stwierdziło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie ma zdolności prawnej do przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w charakterze organu I instancji. W związku z powyższym Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 19 lipca 2019 r. organ wnioskujący przesłał pismo z 17 czerwca 2019 r. właściwej [...] instytucji. W piśmie instytucja poinformowała o przyznaniu mężowi zainteresowanej w tym państwie świadczeń rodzinnych w formie dodatku dyferencyjnego za lipiec i sierpień z 2017 r. W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dokument ten nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Do sporu, w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Aby sprawa, w której powstał spór między organami mogła być rozpatrzona przez Sąd w omawianym trybie, musi być indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Z istoty bowiem sporu o właściwość, o którym mowa w powołanym przepisie wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie wniosek Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. z 26 września 2016 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Zgodzić się należy z SKO, że zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu, w stosunku do wojewodów, są właściwi w sprawie ministrowie. Przytoczona reguła w rozpoznawanej sprawie doznaje jednak wyjątku. Według bowiem art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. 2017, poz. 1428) postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę. Dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. Natomiast art. 23 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na przepis szczególny, którym jest art. 23 ust 2 ww. ustawy z 7 lipca 2017 r., organem wyższego stopnia wobec Wojewody [...] jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Bezsporne jest bowiem w niniejszej sprawie, że A. D. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego złożyła przed 1 stycznia 2019 r. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest właściwym organem do rozpatrzenia wniosku A. D. z 26 września 2016 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.