III SAB/Lu 55/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 29 czerwca 2021 r. obywatel Federacji Rosyjskiej R. M. (dalej jako "skarżący") złożył do Wojewody Lubelskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2022 r. skarżący (działający za pośrednictwem pełnomocnika) skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. i złożył do Wojewody Lubelskiego ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W odpowiedzi organ pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. poinformował pełnomocnika strony, że zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583, ze zm. – dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy" lub "ustawa specjalna"), w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. (tj. dnia wejścia w życie przepisu art. 100c ustawy specjalnej) do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postepowaniach prowadzonych przez wojewodę – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wojewoda wskazał również, że z powołanego przepisu wynika, że do dnia 31 grudnia 2022 r. nie będą przekazywane i rozpatrywane ponaglenia oraz wyłączone jest wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości. Organ podkreślił, że jest to stan tymczasowy. W takiej sytuacji w piśmie z dnia 19 października 2022 r. skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z wyboru) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. We wnioskach skargi domagał się również stwierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stąd wnioskował również o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dwuipółkrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS, a także o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wyjaśnił, że w sprawie wykonał szereg czynności zmierzających do jej załatwienia. Pomimo tego – w ocenie organu – skarga jako bezprzedmiotowa podlega odrzuceniu z uwagi na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie tego rodzaju postępowania, co wynika z wejścia w życie przepisu art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który wszedł w życie na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga w tej sprawie podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Według zaś art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga rzecz podstawowa, a mianowicie to, że kwestia dopuszczalności skargi zawsze stanowi warunek jej merytorycznego procedowania, bowiem niespełnienie przez skargę tego warunku stanowi nieusuwalną procesową przeszkodę merytorycznej oceny zasadności skargi i w konsekwencji skutkuje jej odrzuceniem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Lubelskiego w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przywołanych przepisów wynika więc, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Stwierdzenie natomiast braku wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia o charakterze przedmiotowym, uniemożliwia nadanie skardze biegu i jej merytoryczne rozpoznanie, co skutkuje jej odrzuceniem. Bezsporne jest, że sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, ze zm.), jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skoro tak, to – co do zasady – sąd administracyjny może badać bezczynność i przewlekłość postępowania organu administracji w tym zakresie. Należy jednak zwrócić uwagę, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany do powołanej ustawy na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 830). Stosownie do powołanego przepisu art. 100c ust. 1 ustawy specjalnej, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej ‒ w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100 c ust. 2 ustawy). Według zaś art. 100c ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już wyżej wskazano, w sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia strona uczyniła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, a więc sprawy wymienionej w art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy specjalnej. Przepis art. 100c ustawy specjalnej wprowadził tym samym, ze względu na szczególną sytuację wewnętrzną i zewnętrzną kraju związaną z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w nim spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia (w tym wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości), w stosunku do reguł wynikających z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis szczególny ma zaś pierwszeństwo w stosowaniu przed regułami ogólnymi zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generali". Na marginesie dodać wypada, że powołany przepis szczególny art. 100c ustawy specjalnej nie był dotychczas objęty kontrolą konstytucyjności, co oznacza, że domniemanie prawne jego konstytucyjności nie zostało obalone, a tym samym nie było podstawy do odmowy stosowania tego przepisu. Regułą ogólną jest bowiem zasada, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga wniesiona w rozpoznawaj sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583, ze zm.), o czym orzekł w postanowieniu.