II SA/Rz 1047/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. B. i T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy muru oporowego - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy muru oporowego na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] w P. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. M. S. i M. B. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że ziemia przylegająca do przedmiotowego muru została usunięta, w związku z czym mur pełni funkcję murowanego ogrodzenia. Do pisma została dołączona kserokopia pomiaru zagospodarowania działki nr [...], aktualna na dzień [...] stycznia 2020 r., na której zostały naniesione rzędne terenu przy wykonanym murze. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w opisywanej sprawie. Organ I instancji podał, że w dniu [...] marca 2020 r. przeprowadzili oględziny nieruchomości, przy współudziale zainteresowanych stron postępowania. W ich wyniku ustalono, że na działce nr [...] zrealizowano mur o długości około 33,36 m, wykonany z betonowych pustaków szalunkowych o szerokości 24 cm, posadowionych na ławie fundamentowej o szerokości ok. 37 cm, wewnątrz których ułożono zbrojenie poziome w postaci dwóch prętów zbrojeniowych. Ustalono ponadto, że grunt przylegający bezpośrednio do muru został częściowo usunięty, z pozostawieniem przykrycia dolnego rzędu pustaków. Jak ustalił organ I instancji pomiędzy ścianą muru, a budynkiem mieszkalnym i jego tylnym podwórzem wyprofilowano skarpę ziemną, odsuniętą od muru od 0,60 m do 0,90 m (w większości 0,70 m). Zdaniem PINB, mur będący przedmiotem postępowania, w wyniku usunięcia przez inwestorów większej części gruntu bezpośrednio przylegającego do jego ściany, zmienił swoją zasadniczą funkcję z muru oporowego na mur ogrodzeniowy. Skoro maksymalna wysokość spornego muru wynosi 2,05 m, to jego budowa w świetle obecnie obowiązujących przepisów nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Wobec powyższego, okoliczność zmiany kwalifikacji przedmiotowego muru z oporowego na ogrodzeniowy spowodowała brak przedmiotu postępowania. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli B. i T. B., , zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia oraz zbadania materiału dowodowego w tym wniosków dowodowych przemawiających na korzyść skarżących, oraz naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej. Odwołujący zarzucili brak podjęcia jakichkolwiek czynności lub dokonania ustaleń niezbędnych do całościowego rozpoznania pełnego stanu faktycznego sprawy, twierdząc że organ nie podjął żadnych czynności w tym kierunku, a tym samym możliwości pozytywnego jej załatwienia, z uwzględnieniem specyfiki zaistniałej sytuacji i jej rzeczywistej genezy. Skarżący zarzucili też naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy ustwy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) – dalej: "P.b." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż przedmiotowy mur pełni funkcję ogrodzenia, stanowiącego barierę komunikacyjną pomiędzy działkami nr 781/1 i 781/2, przez co zwolniony jest z obowiązku uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy podstawową funkcją tego muru jest zabezpieczenie terenu przed osuwiskiem, a rola ogrodzenia jest jego jedynie funkcją dodatkową. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji WINB podał, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaki dany obiekt pełni. Jeżeli zatem dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, należy uznać, że jest to mur oporowy. Zdaniem WINB, okoliczność usunięcia przez inwestorów większej części gruntu bezpośrednio przylegającego do muru i wyprofilowanie skarpy ziemnej, odsuniętej od muru od 0,6 do 0,9 m spowodowała, że istniejący mur zmienił swoją pierwotną funkcję oporową na mur ogrodzeniowy. Dodatkowo przedłożona przez inwestorów kserokopia pomiaru zagospodarowania działki nr [...] uprawnia do stwierdzenia, że różnica poziomu terenu pomiędzy działkami jest niewielka. Usunięcie przez inwestorów większej części gruntu przylegającego do muru i wyprofilowanie skarpy odsuniętej od muru, spowodowało że rzędne terenu na działce nr [...] w pobliżu muru będącego przedmiotem postępowania są w granicach 201.2 - 201.3., co powoduje niewielką różnicę poziomów terenu pomiędzy działką [...] i [...] tj. około 0,2 - 0,3 m. Organ odwoławczy podniósł, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i stanu obecnie istniejącego nie można stwierdzić, że dominującą funkcją przedmiotowego muru jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi. Wobec zaś stwierdzenia, że w stosunku do spornego obiektu brak jest naruszeń przepisów P.b., nie ma podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. To z kolei powoduje, że postępowanie administracyjne z przyczyn prawnych i faktycznych stało się bezprzedmiotowe w całości, a zatem jego umorzenie w całości uznać należało za prawidłowe. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, B. B. i T. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, a także brak zbadania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, niewyjaśnienie lub pominięcie istotnych okoliczności, co rzutowało na nieprawidłową ocenę całokształtu sprawy; 2. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, polegający na braku przeprowadzenia postępowania w tej fazie, czy podjęcia jakichkolwiek czynności lub dokonania ustaleń niezbędnych do całościowego rozpoznania i ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy; 3. art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, gdzie organ w praktyce nie podjął czynności w tym kierunku, a co za tym idzie - możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, z uwzględnieniem specyfiki zaistniałej sytuacji i jej rzeczywistej genezy; 4. art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, bowiem organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, 5. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co uniemożliwia ocenę i odniesienie się do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu; 6. art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że sporny mur pełni funkcję ogrodzenia, stanowiącego barierę komunikacyjną pomiędzy działkami nr 781/1 i 781/2, przez co zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w momencie, gdy podstawową funkcją tego muru jest zabezpieczenie terenu przed osuwiskiem, a rola ogrodzenia jest jego jedynie funkcją dodatkową, co wiążę się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy muru oporowego na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] w P. Zdaniem organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, usunięcie przez inwestorów większej części gruntu przylegającego do muru i wyprofilowanie skarpy odsuniętej od muru powoduje, że sporna budowla przestała spełniać funkcje muru oporowego, co wobec braku innych naruszeń Prawa budowlanego powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z regułami K.p.a. i jest wystarczający do poddania kontroli zgodności z prawem stanowiska wyrażonego przez organy nadzoru budowlanego odnośnie braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania nadzorczego w sprawie. Zarówno wymiary spornego obiektu, jak i jego konstrukcja oraz sposób wykonania nie są kwestionowane przez strony postępowania. Sporna jest natomiast kwalifikacja wykonanych robót budowlanych po dokonaniu przez inwestorów dodatkowych czynności związanych z wyprofilowaniem nawierzchni gruntu w bezpośrednim sąsiedztwie muru. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że mur o długości około 33,5 m, zrealizowany w technologii murowanej (pustaki posadowione na fundamencie betonowym) na działce nr [...], jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że tego rodzaju obiekt podlega reżimowi obowiązujących regulacji prawnych z zakresu Prawa budowlanego, a co za tym idzie – konieczne staje się jego zakwalifikowanie albo jako konstrukcji oporowej, której zadaniem jest powstrzymywanie naporu mas gruntu, albo muru ogrodzeniowego, którego funkcją jest rozdzielenie sąsiadujących nieruchomości oraz utrudnienie lub uniemożliwienie wejścia na teren nieruchomości. Zgodnie bowiem z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy wskazano, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Oznacza to, że realizacja ogrodzenia nieprzekraczającego wskazanej wysokości nie wymaga ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Rozwiązania podobnego brak w odniesieniu do konstrukcji oporowych co oznacza z kolei, że ich budowa zawsze wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu organy prawidłowo wskazały, że w realiach opisywanej sprawy najbardziej istotne jest to, jaka jest główna funkcja istniejącego obiektu. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2010 r. II SA/Bk 54/10; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, słusznie uznały organy obydwu instancji, że po wykonaniu prac ziemnych sporny mur na działce nr [...] przestał pełnić funkcję muru oporowego i obecnie pełni funkcję ogrodzenia, które z uwagi na jego wysokość (2,05 m w najwyższym miejscu) nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania stosownego zgłoszenia. Sąd nie podziela zarzutów skargi odnośnie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, które przełożyło się na błędną kwalifikację zrealizowanego obiektu budowlanego. O tym, jaką obiekt budowlany pełni funkcję przesądza wypadkowa cech jego konstrukcji oraz faktycznego sposobu użytkowania. Subiektywne przekonanie stron postępowania o dominującej funkcji obiektu nie stanowi okoliczności prawnej o charakterze rozstrzygającym w kwestii jego kwalifikacji pod względem przepisów ustawy P.b. Sam zaś fakt zrealizowania ogrodzenia na terenie ze spadkiem terenu nie powoduje, że konstrukcja ta automatycznie stanowi mur oporowy. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł jakichkolwiek podstaw prawnych, aby zakwestionować legalność stanowiska wyrażonego przez organy nadzór budowlanego. Po dokonaniu prac związanych z ukształtowaniem terenu, obiekt pełni funkcję ogrodzenia, bowiem trudno za mur oporowy uznać konstrukcję rozdzielającą działki o miejscowych różnicach poziomów rzędu 0,2 – 0.3 m. Zwłaszcza, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (k. 5 akt organu odwoławczego) wynika, że wysokość terenu działki nr [...] od strony wschodniej osiąga przy spornym murze wartość 201,2 – 201,3 m n.p.m., a działka skarżących w obrębie ich budynku mieszkalnego jednorodzinnego – 201,3 – 201,6 m n.p.m. Stanowisko organów nadzoru budowlanego uznać zatem należało za w pełni legalne, a wobec przyjęcia, że przedmiot postępowania stanowi obecnie mur ogrodzeniowy, wszczęte postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w całości. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.