II SAB/Wa 151/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi C. Ł. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie kopii dokumentu z akt sprawy. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Pan C.L. (skarżący) wniósł skargę z dnia [...] stycznia 2019 r. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ/MSWiA) w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2018 r. Wskazywał, że pismem z dnia [...] września 2018 roku, przesłał do MSWiA wniosek o wydanie odpisu metryki sprawy, z akt postępowania administracyjnego. Zauważył, że przesłał do organu ponaglenie o rozpatrzenie wniosku o wydanie odpisu metryki sprawy – akt postępowania administracyjnego na nr Ldz. [...]. Podniósł, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał dokumentów, o które wnioskował oraz decyzji (postanowienia) o odmowie wydania wymienionych dokumentów. Wobec tego w związku z nieudostępnieniem ww. dokumentu domagał się zobowiązania organu do rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie kopii ww. metryki sprawy, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Wniósł również o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Sformułował wniosek o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Jego zdaniem w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji, bowiem w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2019 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że jego zdaniem brak metryki sprawy nie stanowi tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, tak administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej. Zdaniem MSWiA, w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Postępowania z wniosków w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.; ustawa o zaopatrzeniu) prowadzone są w formie papierowej i strona ma do nich dostęp na podstawie art. 73 i 74 Kpa.. Organ zakwestionował żądanie wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tak co do zasady, jak i wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uzasadnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wynika, skarżący pismem z dnia [...] września 2018 r., przesłał wniosek o wydanie odpisu metryki sprawy, z akt postępowania administracyjnego. Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony organu skarżący wniósł do sądu skargę z dnia [...] stycznia 2019 r. na bezczynność organu. Zgodnie z art. 12 Kpa., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 Kpa., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 Kpa., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 Kpa. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 Kpa. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 Kpa., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wniosek skarżącego z [...] września 2018 r. wpłynął do organu [...] września 2018 r. Odpowiedź organu została udzielona już po wpłynięciu skargi do sądu pismem z dnia [...] lutego 2019 r., w którym wyjaśniono między innymi, że postępowania prowadzone w ramach uprawnień Ministra wynikających z art. 8 ustawy o zaopatrzeniu nie wymagają metryki ze względu na fakt, że sam przyjęty sposób procedowania w tych sprawach zapewnia stronie kompletny wgląd w czynności wykonywane przez organ, a tym samym pełną transparentność postępowania. Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaakceptować stanu, w którym organ nie załatwia wniosku bądź nie reaguje na niego przez okres prawie 5 miesięcy. W świetle powyższego należy uznać, że czas trwania postępowania z wniosku skarżącego bezspornie wskazuje, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie jego rozpoznania, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Żądanie skarżącego w zakresie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. jest bezzasadne i nie podlega uwzględnieniu. Podobnie należy orzec w zakresie zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2017 r. II SAB/Ld 25/17, LEX nr 2298868, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 - Lex nr 2205900). Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)". Zasadne jest twierdzenie organu powołującego się na orzecznictwo sądowe, że brak metryki sprawy nie stanowi tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, tak administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy sąd uznaje, że naruszenia art. 66a Kpa., iż wbrew dyspozycji § 2 tej regulacji, nakazującej w treści metryki sprawy wskazywać wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym, nie miały wpływu na wynik sprawy, której przedmiotem jest bezczynność organu. Wprowadzenie do Kpa. obowiązku prowadzenia metryki sprawy, w świetle uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (Sejm VI kadencji, druk sejmowy nr 3362), miało na celu zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydawania rozstrzygnięć w sprawach obywateli. Transparentność, a zatem precyzyjne określenie w metryce, kto, jak i dlaczego wydał daną decyzję, ma zwiększyć poczucie odpowiedzialności urzędników, a w razie wydania decyzji powodującej szkody dla państwa lub obywateli, ułatwić ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji. Ewentualne naruszenie ww. przepisu nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej. Żądana przez skarżącego metryka nie została mu udostępniona, w konsekwencji czego Sąd zobowiązał organ do podjęcia określonego działania w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę w zakresie zobowiązania do wydania przez organ wnioskowanej przez skarżącego metryki, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w oparciu o przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.