II OSK 884/18

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 84/17 w sprawie ze skargi P. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 84/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że skarżący spełnił warunek formalny przed wniesieniem skargi na bezczynność, gdyż złożył ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej w skrócie jako PWINB), a następnie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie stała się kwestia niewłaściwej interpretacji i kwalifikacji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB) żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia (...) września 2013 r. w następującym brzmieniu: "Proszę o skontrolowanie legalności budowy dobudówki do budynku stodoły przy ul. (...) w K., stanowiącej własność T. M. z powodu zalewania mojej nieruchomości wodami opadowymi". PINB po przeprowadzonej kontroli w dniu (...) października 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dobudówki, które prowadził następnie w kierunku legalizacji samowoli budowlanej. Czynnym uczestnikom tego postępowania był skarżący. W ocenie Sądu a wbrew twierdzeniom skarżącego, PINB prawidłowo odczytał treść wniosku z dnia (...) września 2013 r., w którym skarżący wyraźnie domagał się "skontrolowania legalności budowy dobudówki" jedynie uzasadniając to żądanie "zalewaniem mojej nieruchomości wodami opadowymi". Stąd organ nadzoru budowanego słusznie potraktował wniosek z dnia (...) września 2013 r. jako impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, jako że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej organ zobligowany jest prowadzić tylko z urzędu. Sąd wskazał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw a przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, to wszczęcie postępowania następuje z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1944/10, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1904/09). Przepisy Prawa budowlanego, które mają nakazowy charakter (a dotyczy to m.in. samowoli budowlanej), nie pozwalają na wszczęcie postępowania na wniosek. Skoro w tej sprawie przedmiotem postępowania było popełnienie samowoli budowlanej w postaci pobudowania dobudówki do stodoły, to postępowanie to mogło być wszczęte tylko z urzędu, bowiem wyłączona została zasada skargowości, a wniosek skarżącego z dnia (...) września 2013 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania "na wniosek", o jakim stanowi art. 61 § 1 K.p.a. Brak jest podstaw do twierdzenia, że organ powinien na mocy art. 61a K.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania "na wniosek", albowiem ten przepis nie znajduje zastosowania tam, gdzie postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu. Sąd podkreślił, że w tej sprawie organ wszczął niezwłocznie postępowanie z urzędu, które było prowadzone przed różnymi instancjami, aż do zakończenia decyzją zezwalającą inwestorowi na użytkowanie dobudówki do stodoły. Zarzucanie bezczynności organowi mija się z prawdą. Jednocześnie Sąd wskazał, że w skardze na bezczynność oraz z piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2017 r. skarżący usiłował zarzucić organowi niewłaściwą i niezgodną z intencją skarżącego interpretację wniosku z dnia (...) września 2013 r. Twierdził, że skarżącemu chodziło o sprawdzenie przez organ jedynie legalności wykonanych robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód opadowych z dachu przybudówki a nie o legalność budowy całej przybudówki. Dlatego przeprowadzone przez organ postępowanie legalizacyjne nie było zgodne z wnioskiem skarżącego. W piśmie z dnia (...) listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego sugerował, że organ powinien wszcząć postępowanie na wniosek skarżącego z dnia (...) września 2013 r. w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego spornej przybudówki (ściślej: systemu odprowadzania wód opadowych z jej dachu) w trybie art. 66 Prawa budowlanego i § 28 rozporządzenia w zakresie warunków technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z tym stanowiskiem twierdząc, że wynika ono z niezrozumienia istoty samowoli budowlanej w konkretnym przypadku. Nie była sporna okoliczność, że M. T. nie posiadał pozwolenia na budowę dobudówki do budynku stodoły na działce o numerze (...). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu w przedmiocie samowoli budowlanej całego obiektu, co też uczynił. Skoro dobudówka powstała nielegalnie, to również jej część w postaci dachu czy rynny wchodzące w skład tego obiektu jako całości, były nielegalne. W ocenie Sądu nie sposób było uznać, że organy powinny prowadzić oddzielne postępowanie tylko w zakresie odprowadzania wód opadowych z nielegalnej przybudówki z powodu jej złego stanu technicznego (art. 66 Prawa budowlanego) nie zauważając, że cały obiekt powstał nielegalnie. Zakres postępowania dotyczący samowoli budowlanej jest oczywiście szerszy niż zakres postępowania dotyczący stanu technicznego obiektu, ponieważ organ albo nakazuje rozbiórkę albo też dokonuje legalizacji całego obiektu. Niecelowym byłoby prowadzenie w tym samym czasie dwóch postępowań: legalizacyjnego oraz w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt postępowania merytorycznego, w odniesieniu do spornej przybudówki do budynku stodoły, postępowanie toczyło się na podstawie przepisów art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Organy dopuściły dowód z oceny technicznej przybudówki, jak również twierdziły, że w oparciu o art. 40 ww. ustawy nie ma potrzeby nakazywania właścicielowi dokonywania zmian lub przeróbek, a w efekcie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie czyli na legalizację przybudówki. Skarżący podnosił kwestie niezgodności z prawem odprowadzania wód opadowych z przybudówki M. T. na jego działkę nr (...). Do tej kwestii ustosunkował się PWINB w decyzji z dnia (...) lutego 2014 r. oraz w piśmie z dnia (...) maja 2014 kierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do tego tematu zarówno we własnych decyzjach z dnia (...) lipca 2014 r. i z dnia (...) września 2014 r., jak również w odpowiedzi na skargę z dnia (...) października 2014 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po przeprowadzeniu postępowań nadzwyczajnych (o stwierdzenie nieważności) z inicjatywy P. H. ostateczna stała się decyzja z dnia (...) maja 2014 r. PINB udzielająca M. T. pozwolenia na użytkowanie dobudówki do stodoły na działce o nr (...) w K. Sąd przypomniał, że sprawa niniejsza dotyczy bezczynności organu, zaś przytoczone powyżej fragmenty z postępowania merytorycznego i nieważnościowego miały wyłącznie na celu wykazanie, że organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym brały pod uwagę wszelkie przesłanki konieczne do legalizacji obiektu a więc w tym także usytuowanie dachu wobec działki skarżącego, czyli spełnienie warunków technicznych przybudówki. Nie jest rzeczą Sądu w tej sprawie dokonywanie oceny prawidłowości ostatecznej decyzji z dnia (...) maja 2014 r. pozwalającej na użytkowanie przybudówki ani też dociekanie, czy skarżący niezadowolony z tej decyzji, wyczerpał przysługujące mu środki odwoławcze. Sąd stwierdził natomiast, że bezczynność organu nie miała miejsca, co nie wyklucza możliwości inicjowania przez skarżącego innych postępowań administracyjnych. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd skargę, jako niezasadną, oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." W skardze kasacyjnej P. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego, uznanie bezczynności PINB, zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sposób rażący, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznanie od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednomiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia prawa przez wydany wyrok, a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sam sposób zredagowania zarzutu skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to poprawnie sformułowany zarzut winien wskazywać te przepisy procedury sądowoadministracyjnej, które zostały naruszone przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak powołany zarzut jest niezasadny już z tego powodu, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie kontrolował ani decyzji ani postanowienia. Przedmiotem sprawy była bezczynność organu administracyjnego, co wyłączało dokonywanie kontroli aktów administracyjnych rozstrzygających sprawę. Także i następny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny. Przepis ten jedynie wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, a mianowicie wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, opub. w NSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 39), bądź gdy treść uzasadnienia nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu i poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, opub. w LEX nr 1361609). Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ocenił czynności podejmowane przez PINB w zakresie skargi na bezczynność i ustalił stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. Także uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na poznanie toku rozumowania i racji, które stały za podjęciem zaskarżonego wyroku, a tym także podejmowanych przez organ czynności w kontekście bezczynności organu. Sąd pierwszej instancji uzasadnił też przesłanki, jakimi kierował się wydając zaskarżony wyrok. W szczególności wbrew stanowisku zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił sposób interpretacji wniosku skarżącego z dnia (...) września 2013 r. jako wniosku o skontrolowanie legalności wybudowania określonego w tym wniosku obiektu budowlanego. Wbrew stronie skarżącej kasacyjnie wniosek ten nie dotyczył jedynie zbadania zgodności z normami technicznymi sposobu odprowadzania wody z dachu tzw. dobudówki na działce nr (...) przy ul. (...) w miejscowości K. Wniosek, który w swojej treści zawiera konkretnie sformułowane żądanie powinien być przez organy administracji interpretowany w taki sposób, jaki wynika z jego treści. Naruszeniem prawa byłaby sytuacja, w której jednoznacznie sprecyzowane żądanie strony byłoby odmiennie interpretowane przez organy administracyjne i powodowało wszczęcie odmiennego postępowania niż to, do wszczęcia którego zmierza wnioskodawca. Tym samym skoro wniosek z (...) września 2013 r. był czytelnie sprecyzowany, to nie można zarzucać organom w tej sprawie prowadzenia postępowania zgodnie z tym wnioskiem. Także sam skarżący jako strona postępowań administracyjnych nie kwestionował przedmiotu postępowania co mogło utwierdzać organy administracyjne w prawidłowym odczytaniu intencji skarżącego. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że postępowanie obejmujące legalizację wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu obejmuje również ocenę, czy tak wzniesiony obiekt nie narusza przepisów technicznych, w tym dotyczących sposobu odprowadzania wody. Także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest niezasadny, a to dlatego, że przepis ten nakazuje oddalenie skargi w każdym przypadku jej nieuwzględnienia. Skoro skarga w tej sprawie podlegała oddaleniu, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., czyli w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, postanowień lub innych aktów. W tej sprawie zakresem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, a to oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W związku z powyższym w tym stanie sprawy, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.