I OW 134/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta J. z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr KO.05027.64.2012.WW o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta J. a Prezydentem Miasta J. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.M. w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta J. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta J. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta J. poprzez wskazanie Prezydenta Miasta J. jako organu właściwego do załatwienia wniosku A.M. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], a więc w niewłaściwej formie lecz skutecznie, uznał się za organ niewłaściwy miejscowo do załatwienia sprawy z wniosku A.M.j z dnia 20 czerwca 2012r. i przekazał sprawę do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta J.(Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w J.) jako organowi właściwemu w sprawie. Nastąpiło ono w oparciu o następujący stan sprawy. Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. A.M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z wnioskiem o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Podanie zostało dostarczone przez jej córkę A.M. zam. w J. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie A.M. jest zameldowana w J. przy ul. [...], to jednak obecnie ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki i zamieszkuje w J. u swojej córki A.M., która sprawuje nad nią opiekę. Aktualnie jest to możliwe z uwagi na fakt, że A.M. jest osobą bezrobotną. Z notatki służbowej starszego pracownika socjalnego wynika, że A.M. zamieszkuje u córki od kilku miesięcy. Natomiast z notatki służbowej pracownika MOPS w J., sporządzonej na okoliczność rozmowy z A.M., wynika, że matka pozostaje pod jej stałą opieką od listopada 2011 r. A.M. ma 75 lat. Legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Konieczność sprawowania nad nią stałej opieki została stwierdzona także w zaświadczeniu lekarskim z dnia 6 czerwca 2012 r. Wynika z niego, że A.M. jest dotknięta chorobą Alzheimera, oponiakami lewej półkuli mózgu oraz zespołem bólowym kręgosłupa. Od kilku lat postępują u niej zaburzenia pamięci. Z kolei z zaświadczenia lekarza psychiatry wynika, że pacjentka ujawnia poważny deficyt w zakresie funkcji poznawczych. W ocenie Burmistrza Miasta J. powyższe ustalenia prowadzą to do wniosku, że A.M. nie jest w stanie skutecznie wyrazić zgody na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, a stan jej zdrowia nie pozwala "na posiadanie" przez nią zamiaru przebywania w konkretnej (określonej) miejscowości, gdyż cierpi ona na zaburzenia pamięci, orientacji co do miejsca, czasu i przestrzeni. W związku z powyższym odwołując się do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego stwierdził, że miejscem zamieszkania A.M. jest J. i nie ma na to wpływu fakt, iż nadal jest ona zameldowana w J. Ze względu na wiek i dolegliwości zdrowotne wymaga stałej pomocy osób trzecich. Od co najmniej 10 miesięcy zamieszkuje u córki w J., która sprawuje nad nią stałą opiekę. W J. również, co najmniej od dnia 5 lipca 2011 r. pozostaje pod opieką lekarską. W konsekwencji uznał, że organem właściwym do załatwienia sprawy skierowania wyżej wymienionej do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta J. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta J. podał, że A.M. na terenie J. przebywa czasowo. Jej pobyt wynika z pogarszającej się sytuacji zdrowotnej i konieczności opieki, którą obecnie sprawuje nad nią jej córka. Nie można jednoznacznie stwierdzić, czy A.M. zamierza przebywać na stałe w J. czy też do czasu poprawy jej sytuacji zdrowotnej lub otrzymania miejsca w domu pomocy społecznej. Nadal pozostaje ona zameldowana w J. Z tego względu uznał, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku A.M. w sprawie skierowania jej do domu pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( j. t. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei, zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc zatem z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 63 ze zm.). Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że A.M. ma 75 lat, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki (choroba Alzheimera, oponiaki lewej półkuli mózgu oraz zespół bólowy kręgosłupa, zaburzenia pamięci, poważny deficyt w zakresie funkcji poznawczych). Wprawdzie wyżej wymieniona jest zameldowana w J. przy [...], to jednak z uwagi na stan zdrowia, zamieszkuje u córki A.M., która sprawuje nad nią stałą opiekę w J. przy ul. [...]. Stan ten trwa kilka miesięcy. Także w J. korzysta ona z opieki lekarskiej. Ponadto wskazać należy, iż z podpisanego przez nią wniosku z dnia 20 czerwca 2012 r. skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wynika, że wnosiła ona o skierowanie do domu pomocy społecznej w J. lub najbliższej okolicy z uwagi na możliwość odwiedzania jej przez córkę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że głównym ośrodkiem, w którym koncentrują się czynności życiowe A.M. jest J., zaś obecnie z J. nie łączą jej żadne inne okoliczności poza, niemającym w tej sprawie znaczenia, faktem zameldowania. Z tych względów uznać należy, że skoro miejscem zamieszkania A.M. jest J., to organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie jej do domu pomocy społecznej, jest Prezydent Miasta J. Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, który wstąpił w rozpoznawanej sprawie, wykładnia pojęcia miejsca zamieszkania (art. 25 Kodeksu cywilnego) determinującego po myśli art. 101 ust. i art. 59 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, nie może nie uwzględniać spoczywających na organach pomocy społecznej, obowiązków związanych z koniecznością ochrony rodziny jako podstawowej instytucji społecznej o randze konstytucyjnej. Ochrona i opieka rodziny jest bowiem jednym z podstawowych (konstytucyjnych) zadań organów władzy publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 18 konstytucji RP). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.