II SAB/Kr 320/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. i A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Z. do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta Z. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 maja 2019 r., III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta Z. w zakresie określonym w pkt II wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. nie wymierza organowi grzywny; V. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżących M. S. i A. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 25.04.2019 r. (data wpływu) A. W. oraz M. S. zwróciły się do Burmistrza Miasta Z. o: - usunięcie naruszenie prawa w skutek wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania znak: [...] bez podstawy prawnej, - podjęcie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., - wydanie decyzji załatwiającej sprawę w myśl art. 104 § 1 k.p.a. w terminie 30 dni na podstawie art. 35 k.p.a.. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczynie wyjaśniły, że Naczelnik Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miasta Z. zawiesił postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na poprowadzenie przyłącza elektroenergetycznego do nieruchomości stanowiących ich własność (dz. ewid. nr [...] obręb [...] w Z.), poprzez wydanie postanowienia w dniu 29 października 2018 r. na podstawie art. 97 § 1 k.p.a., co w ocenie skarżących jest nieprawidłowe. Wskazały, że są właścicielkami działek [...], rewitalizowanym w 2013 roku. Mimo przeprowadzania rozległych prac remontowych nie były o tym nigdy informowane, nie uznano ich za stronę postępowania, nie przeprowadzono konsultacji społecznych. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 14.05.2019 r., Burmistrz Miasta Z. zwrócił się o dokładne sprecyzowanie interesu prawnego w ww. sprawie. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 17.05.2019 r. (data wpływu) A. W. oraz M. S. wyjaśniły, że interes prawny w przedmiotowej sprawie wynika z posiadanego prawa własności do działek ewid. nr [...], które są przedmiotem umowy zawartej pomiędzy nimi, a zleceniodawcą budowy przyłącza elektroenergetycznego ([...] który został uznany za stronę postępowania o wyrażenie zgody na poprowadzenie przyłącza elektroenergetycznego. Wniosły ponownie o udzielnie informacji dlaczego postępowanie znak: [...] zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Wnioskodawczynie wskazały, że żądają udzielenia tej informacji w trybie informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 25.06.2019 r. A. W. oraz M. S. wezwały Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. w sprawie nieprawidłowości w postępowaniu dot. wyrażenia zgody dla T. S.A. na poprowadzenie przyłącza w pasie drogowym przy [...]. Wobec braku reakcji organu wnioskodawczynie złożyły do WSA w Krakowie skargę z dnia 27 czerwca 2019 r. (data wpływu: 5 lipiec 2019 r.) na bezczynność Burmistrza Miasta Z., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm). poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosły o: zobowiązanie Burmistrza Miasta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr34, poz 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące wskazały na złożone w sprawie wnioski z dnia 25.04.19, 17.05.19 i 26.06.19, które nie doczekały się reakcji organu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wskazał, że postanowieniem znak: [...] z dnia 29 października 2018 r. zawiesił postępowanie, co uzasadnił zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w treści postanowienia. Na powyższe postanowienie stronie przysługiwało zażalenie, jednak strona nie skorzystała z tego prawa. Postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie organu, nie znajdują w sprawie zastosowania przepisy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dostęp do akt sprawy regulowany jest przepisem art. 73 k.p.a. Jednocześnie podniesiono, że wnioskodawczynie posiadały na bieżąco informacje na temat prowadzonego postępowania do przedstawiciela Spółki T., która jest stroną przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym A. W. oraz M. S. miały dostęp do treści postanowienia oraz również do zawartego w nim uzasadnienia. Organ wniósł o uznanie zarzutów podniesionych w skardze z dnia 27 czerwca 2019 r. za bezzasadne wskazując, że Burmistrz Miasta Z. nie był w tej sytuacji zobowiązany do udzielania wyjaśnień w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a nawet w świetle przepisów k.p.a., gdyż obowiązywał go zakaz udzielania dostępu do akt sprawy osobom nie będącym jego stronami. Wobec tego Burmistrz Miasta nie naruszył prawa i nie pozostaje w bezczynności co do żądań skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodne z którym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w oparciu o kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznego zgłębienia sprawy, wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej jako "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Stan bezczynności - w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej. W niniejszej sprawie w zakreślonym ustawowo, czternastodniowym terminie organ nie udzielił skarżącym żądanej informacji, co jest bezsporne. Tym samym pozostawał w bezczynności, która istniała również w dniu wniesienia skargi na tę bezczynność do Sądu. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zainicjował w ocenie Sądu dopiero wniosek M. S. i A. W. z dnia 17 maja 2019 r., w którym wyraźnie zażądały od Burmistrza Miasta Z. udzielenia im informacji publicznej polegającej na udostępnieniu dokumentu - postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zawisłej przed tym organem o sygnaturze [...] Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 t.j. , dalej jako "u.d.i.p.") udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Skoro zatem żądana przez strony informacja (postanowienie o zawieszeniu postępowania) miała charakter informacji publicznej, a Burmistrz Miasta nią dysponował (przed nim toczyło się postępowanie w sprawie znak: [...]), to zgodnie z powołanym powyżej art. 13 ust. 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku tj. do dnia 31 maja 2019 r., albo do powiadomienia w tym terminie wnioskodawczyń o powodach opóźnienia udzielenia tej informacji oraz o terminie w jakim ją udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tymczasem organ w ogóle nie zareagował na wniosek strony, czym bez wątpienia dopuścił się bezczynności. Organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że nie był zobowiązany do udzielenia powyższej informacji, bowiem dostęp do akt postępowania administracyjnego przysługuje stronom na podstawie przepisów odrębnych od u.d.i.p., tj. Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił stanowiska organu z następujących względów. Rzeczywiście art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dokumenty z akt sprawy są udostępniane w drodze uregulowań szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., którymi są przepisy procedury karnej, cywilnej lub administracyjnej. Bez wątpienia zatem przepisami szczególnymi wyłączającymi stosowanie u.d.i.p. są przepisy k.p.a., które w sposób kompleksowy normują zagadnienie dotyczące dostępu do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z wyrok z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 156/19, LEX nr 2721599). O ile więc dostęp stron postępowania do akt sprawy uregulowany jest odrębnie (przepisami k.p.a.), to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy. Organ nie dostrzegł jednak, że powyższe wywody dotyczą wyłącznie stron postępowania. W badanej sprawie wnioskodawczynie, co wielokrotnie podnosiły, a organ również temu nie przeczył, nie były stronami postępowania o sygnaturze [...] Zatem podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym ma prawo domagać się udostępnienia informacji publicznej w postaci wydanej w tym postępowaniu decyzji na podstawie u.d.i.p. W takim jednak przypadku udostępnienie informacji publicznej następuje po przeprowadzeniu tzw. anonimizacji, czyli po usunięciu z treści dokumentu danych chronionych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 53/19, LEX nr 2715811). Nadto skoro organ twierdzi, że nie był zobowiązany do udostępnienia dokumentu z akt sprawy w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to w terminie 14 dni od wpływu wniosku powinien był poinformować o tym wnioskodawczynie. Tego organ również nie uczynił. Jak podnosi się w orzecznictwie, w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764)) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej (tak: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 29/17, CBOSA). Jak wykazano powyżej Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 17 maja 2019 r., co stwierdzono w punkcie II wyroku. Konsekwencją tego było zatem zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 17 maja 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, o czym orzeczono w pkt I. wyroku. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem nieudzielenie żądanych przez stronę informacji nie wynikało ze złej woli organu, czy lekceważenia wnioskodawcy, lecz było wynikiem pozostawania w mylnym przekonaniu co do przepisów prawa. Zdaniem Sądu ocenianą okoliczność należy stopniować, jak bowiem należałoby zakwalifikować znacznie dłuższe i niczym nieusprawiedliwione przypadki bezczynności. Z powyżej przedstawionych względów Sąd odstąpił od wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku; na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w pkt III wyroku, nadto na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jak w pkt IV wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a. Na koszty postępowania w przedmiotowej sprawie składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.