III SAB/Gl 215/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" w O. na bezczynność Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 września 2020 r. "A" w O. (wnioskodawca, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019, poz. 1429, dalej u.d.i.p) oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. zwrócił się do organu o udostępnienie skanów dokumentów w postaci umowy z 2011 r. pomiędzy Starostą Z. a firmą "B" sp. z o.o. w Z., a której przedmiotem miała być budowa nowego Szpitala Powiatowego w Z.. Jednocześnie skarżący domagał się przesłania żądanej informacji w formie elektronicznej na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej. Wskazał, że w 2011 r. została podpisana umowa o partnerstwie pomiędzy wymienionymi podmiotami i budowa Szpitala została zakończona. W dniu [...] r. nastąpi przejście zakładu pracy Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. na "B" sp. z o.o. z w Z.. Skarżący wskazał na uprawnienia związków zawodowych wynikające z art. 261 § 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U z 2019 r. poz. 263 ze zm.). Zaznaczył, że władze związku zawodowego zostały poinformowane o przejściu zakładu pracy, jednakże przekazane informacje były lakoniczne i nie rozwiały wątpliwości w tym zakresie. Wobec tego wnioskodawca zażądał we wniosku udostępnienia informacji o warunkach przejęcia zakładu pracy i konsekwencjach płynących z tego tytułu dla pracowników dotychczasowego pracodawcy, która jego zdaniem stanowi informację publiczną, tym samym wniosek z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. jest w pełni zasadny. Ponadto organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie wnioskodawcy organ nie udzielił wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na wniosek organ bowiem wskazał, iż nie jest stroną umowy, nie jest dysponentem i nie znajduje się w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej, wskazując iż o powyższe informacje należy wystąpić do Powiatu Z.. Zdaniem skarżącego organ jako główny zainteresowany, był w posiadaniu żądanych informacji. Tym samym brak podjęcia działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. nieudostępnienie wnioskowanych informacji, jak również brak wydania decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, w sposób oczywisty wskazuje, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów u.d.i.p. i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Jednocześnie skarżący zauważył, że postępowanie organu wykazuje znamiona złej woli i stanowi celowe ograniczanie prawa jednostki do informacji w sprawach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za bezzasadną. Podkreślił, że przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 27 sierpnia 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Natomiast w dniu 10 września 2020 r. została udzielona odpowiedź (pismem z dnia 1 września 2020 r.) na wniosek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi wskazano bowiem, że organ nie jest dysponentem żądanej informacji publicznej w postaci umowy o partnerstwie publiczno - prywatnym, zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Powiatem w Z. a "C", jak również nie znajduje się w posiadaniu żądanej informacji publicznej, o którą wnioskodawca powinien wystąpić do Powiatu w Z.. Organ podkreślił także, że nigdy nie doszło do zawarcia umowy wymienionej we wniosku pomiędzy Starostą Z. a firmą "B" Sp. z o.o. z siedzibą w Z.. Taka umowa nigdy nie została zawarta, gdyż umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym dotycząca budowy nowej siedziby Szpitala Powiatowego w Z. zawarta została w dniu [...] r., ale pomiędzy Powiatem w Z. a "C". Powyższe oznacza, że również z tego względu udzielenie żądanej przez skarżącego informacji publicznej nie było możliwe. Ponadto jak wynika z oświadczenia Zarządu Powiatu w Z. z dnia 5 października 2020 r., Powiat nie przekazał Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Powiatem w Z. a "C". W dokumentach dotyczących wskazanej umowy nie znajduje się jakiekolwiek pismo (np. protokół przekazania), świadczące o przekazaniu wymienionej umowy. Zarząd Powiatu ponadto nadmienił, że z pkt. 46.5 wskazanej umowy wynika, że umowa została ona sporządzona w dwóch egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron tj. dla Powiatu w Z. i "C", natomiast organ nie był stroną tej umowy. Powyższe oświadczenie potwierdza stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z którego wynika, że strona przeciwna nie jest dysponentem żądanej informacji publicznej w postaci umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Powiatem w Z. a "C", jak również nie znajduje się w posiadaniu żądanej informacji publicznej, o którą skarżący, w ocenie strony przeciwnej, powinien wystąpić do Powiatu w Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2019, poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony o udostępnienie umowy zawartej w 2011 r. pomiędzy Starostą Z. a firmą "B" sp. z o.o. w Z., dotyczącej budowy nowego Szpitala Powiatowego w Z., bowiem taka była treść złożonego przez stronę wniosku i w konsekwencji tak zostały zakreślone granice żądania. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak już wspomniano, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP i obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów i interesów publicznych. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 1514/16). Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, 2 i 4, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16, z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04.). Ponadto wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis). Przenosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy należy wskazać, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 27 sierpnia 2020 r. w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał bowiem w piśmie z dnia 1 września 2020 r. (doręczonym 10 września 2020 r.), że nie jest dysponentem umowy, jak również nie znajduje się w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Organ nie jest stroną umowy. Stronami umowy o partnerstwie publiczno – prawnym, zawartej w dniu [...] r. na budowę nowej siedziby Szpitala Powiatowego w Z. są: Powiat Z. i spółka "C". Informację tę potwierdziło także pismo Zarządu Powiatu w Z. z dnia 5 października 2020 r. Jednocześnie umowa taka, jaka została wymieniona we wniosku, nigdy nie została zawarta, gdyż zawarły je inne strony (Powiat Z. i "C") niż wymienione we wniosku (Powiat Z. i "B" Sp. z o.o. w Z.). Zatem udostępnienie umowy również z tych względów było niemożliwe. W tej sytuacji zasadnie udzielono Skarżącemu odpowiedzi w piśmie z 1 września 2020 r. informując o braku posiadania takiej informacji publicznej. W konsekwencji więc nie są zasadne zarzuty skarżącego i jego żądanie uznania bezczynności organu. Odnosząc się do wskazanych we wniosku i skardze regulacji ustawy o związkach zawodowych należy wskazać, że przedmiotem ninijszej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy u.d.i.p. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Zatem tryb udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o związkach zawodowych jest odrębny niż na podstawie u.d.i.p. i nie podlegał kontroli w ninijeszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na bezczynność w zakresie informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. ----------------------- 1