II OSK 1307/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 501/07 w sprawie ze skargi K. L. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy budynku oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 501/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L., i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy budynku. Pismem z dnia 26 września 2000 r. I. L. i K. L., współwłaściciele Przedsiębiorstwa Wytwórczo-Handlowo-Usługowego "[...]" w Radomiu, zwrócili się do Prezydenta Miasta Radomia o wydanie decyzji na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki dla inwestycji pod nazwą remont i przebudowa istniejącego budynku hydroforni na hotel w Radomiu przy ul. [...], doprecyzowany pismem z dnia 27 października 2000 r., iż przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Prezydent Miasta Radomia, decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą przebudowa istniejącego budynku hydroforni na hotel na działkach o numerach [...],[...], położonych w Radomiu przy ul. [...]. W punkcie 4.2 organ ustalił dojazd istniejącym wjazdem z drogi publicznej ul. [...] na działkę nr [...] i z ul. [...]. Organ przyjął, że z uwagi na konieczność zabezpieczenia dojazdu przeciwpożarowego do obszaru o funkcji przemysłowej ślepą drogą klasy "D" – ul. [...] – należy zakończyć tę ulicę placem manewrowym o parametrach 20x20 m. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożyli odwołanie, wskazując że naruszenie prawa dotyczy wyznaczenia dojazdów do działek [...] i [...] wyłącznie od strony ul [...] i od ul. [...], "odmawiając dojazdu do tych działek od strony dróg wewnętrznych opartych na działkach o nr [...],[...] i [...]". Ulica [...] i [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Radomia, uchwalonego przez Radę Miejską w Radomiu w dniu 21 kwietnia 1994 r. nr 625/94 (Dz. Urz. Woj. Radomskiego Nr 9, poz. 81), nie stanowią dróg dojazdowych klasy "D". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdzono, że warunki obsługi komunikacyjnej hotelu są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazują wprost, iż szerokość dróg dojazdowych nie może być mniejsza niż 10 m w liniach rozgraniczenia, a ulice "ślepe" winny być zakończone placami manewrowymi. Plan w jego części opisowej zawiera również zapisy, ze drogi dojazdowe mogą być wyznaczane w realizacyjnych planach zagospodarowania terenów. Dodatkowo, organ stwierdził, iż wniosek nie wskazywał na propozycję obsługi projektowanego hotelu przez urządzenie dojazdu na terenie dz. nr [...] i [...]. W skardze z 11 czerwca 2001 r. skierowanej do ówczesnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Naruszenie prawa nastąpiło w zakresie ustalania komunikacji działek nr [...] i [...] ul. [...], poprzez nałożenie na skarżących obowiązku zakończenia tzw. "ślepej" ulicy placem manewrowym, który ma być zrealizowany i utrzymany na ich koszt, na działce stanowiącej ich własność. Zdaniem skarżących dojazd do tych działek jest zrealizowany od strony ul. [...], a także od strony działki nr [...]. Nie zakłóca on bezkolizyjnego układu dróg przeciwpożarowych, a wręcz przeciwnie, wykonano go w celu wyeliminowania budowy placu manewrowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę K. L., i I. L., stwierdzając że kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Organ orzekający jest związany – stwierdził Sąd – treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Ponieważ skarżący we wniosku wskazali jako przewidywany niezbędny dojazd do obiektów wyłącznie bramę wjazdową na końcu ul. [...], to organ związany był tym wskazaniem i zasadnie postąpił, ograniczając się do analizy tej drogi dojazdowej, oceniając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W skardze kasacyjnej z dnia 4 lipca 2008 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r., I. L., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na błędnej wykładni art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i uznaniu przez Sąd, iż zaskarżona decyzja zgodnie z tym przepisem zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz na błędnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 21 kwietnia 1994 r. poprzez przyjęcie, że zapis planu na stronie 250 dotyczy ulic zaliczanych do klasy "D" ma zastosowanie w niniejszej sprawie do ulicy [...] w Radomiu. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co polegało na tym, że Sąd wbrew dyspozycji tego przepisu nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia, dopuściło się naruszenia przepisów art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokonało błędnej wykładni zapisów s. 250 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie że ulica [...] w Radomiu zaliczana jest do ulic dojazdowych klasy "D" opisanych w planie, a także poprzez przyjęcie, że działki skarżących oznaczone numerami [...] i [...] znajdują się w strefie PSN (k. 29) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy strefy takiej nie ma w tym planie, a ponadto, organy wydające decyzje w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 8, i 11 oraz art. 75 § 1 i 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, pomijając przedstawione przez skarżących dowody min. w postaci orzeczeń sądów administracyjnych w sprawach, w których stroną byli skarżący. Zawierają one rozstrzygnięcie, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w Radomiu w obrębie, gdzie przebiega min. ulica [...], nie było w Radomiu strefy PSN. Wniesiono o dopuszczenie dowodu z wyroków wraz z uzasadnieniami: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA 2964/02, sygn. akt IV SA/Wa 202/04 oraz sygn. akt IV SA 3990/02. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, I. L. podniósł, iż analiza treści planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności s. 250 wskazuje, że ulica dojazdowe nie są umieszczone w części graficznej planu. Ulica [...] jest widoczna w części graficznej, a zatem nie jest ulicą dojazdową, tylko co najmniej lokalną. Stanowi o tym także umieszczenie w wykazie dróg gminnych, stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miasta Radomia nr 121/99 z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie Miasta Radomia. Ponadto, "plac manewrowy kończący ulicę powinien również być na terenie stanowiącym własność gminy, ponieważ taki plac znajduje się w ciągu drogi publicznej i zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z 2000 roku, stanowi on część drogi publicznej, która nie może być urządzona na gruncie nie będącym własnością gminy". Z kolei brak dopuszczenia zgłaszanych wcześniej przez skarżących wniosków dowodowych w celu wykazania, że ich działki nie znajdują się w strefie PNS, albowiem takiej strefy nie ma w tej części Radomia, ulica [...] jest drogą gminną i nie należy do ulic zaklasyfikowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do klasy "D", tj. "ulic dojazdowych", stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w art. 7, 8 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 75 § 1 i 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygające znaczenie w sprawie mają zarzuty naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dacie orzekania o przedmiotowych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz zarzuty naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas obowiązującego na obszarze lokalizacji spornego placu manewrowego (zapis planu na s. 250 dotyczący ulic zaliczonych do klasy "D"). Co do pierwszego zarzutu to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, bowiem nie dokonał jego błędnej wykładni jak twierdzi się w skardze kasacyjnej. Sąd nie zakwestionował przecież tego, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wręcz przeciwnie – w ślad za organem administracji odesłał do ustaleń planu, a jeżeli tak to ww. przepisu nie naruszył. Czym innym jest natomiast wykładnia ustaleń planu miejscowego. Ustalenia (przepisy) planu mogą być przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, ale muszą być wyraźnie wskazane, jako że ustalenia planu to odrębne regulacje prawne, podlegające odrębnej interpretacji, a w tym zakresie nie dość, że skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnej normy planu naruszonej przez Sąd pierwszej instancji, to wbrew jej twierdzeniom w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się ustalenie (s. 250, trzeci akapit od góry), że "ulice ślepe winny być zakończone placykami manewrowymi do zawracania pojazdów". Jeżeli zatem organy administracji orzekające w sprawie, pośród warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zawarły m.in. wymóg zakończenia "ślepej" ul. [...] placem manewrowym to miały ku temu podstawę, zwłaszcza że wskazały na względy ochrony przeciwpożarowej. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem warunku tego nie zakwestionował. Co do zaś przepisów naruszenia przepisów postępowania to i one nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jako że skarga kasacyjna w istocie zmierza do zwalczania ustaleń dokonanych w sprawie poprzez zarzuty naruszenia ww. przepisów prawa materialnego. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).