I OSK 3440/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L., G. S., H. K., L. G., P. S., P. S. i Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 805/15 w sprawie ze skargi A. L., G. S., H. K., L. G., P. S., P. S. i Z. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 805/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L., G. S., H. K., L. G., P. S., P. S. i Z. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1973 r., odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "Kolonia [...]", rej. hip. [...] o powierzchni 1124 m2. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. organ stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo przeprowadził ocenę dokonywanej przez organy dekretowe analizy dopuszczalności korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Według ustaleń Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu wydania orzeczenia dekretowego, tj. [...] lipca 1973 r., przedmiotowa nieruchomość objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., zgodnie z którym przeznaczona była pod zadrzewienia ochronne i izolacyjne. Zgodnie z kolei z decyzją z dnia [...] maja 1972 r., Nr [...], o lokalizacji inwestycji, nieruchomość ta weszła w skład terenów przeznaczonych na odtworzenie [...] Zakładów [...]. W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Rozwoju potwierdził zasadność stanowiska Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż nie było możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowych właścicieli z przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Organ wskazał, że podstawą prawną decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r. były przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem. Następnie przytoczył treść art. 7 ust. 2 dekretu i odnosząc się do zarzutu skarżących, iż przeznaczenie terenu określone w decyzji lokalizacyjnej nie mogło stanowić podstawy odmowy przyznania użytkowania wieczystego wskazał, że w dacie wydania przedmiotowych orzeczeń, poza dekretem, organy orzekające umocowane były również przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70), zwanej dalej u.z.w.n., która powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z w/w ustawą odmowa mogła nastąpić oprócz podstawy dekretowej również, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa, do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 54 ust. 1 tej ustawy). Zdaniem Ministra, biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa organy orzekające mogły dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem i przy uwzględnieniu innych potwierdzonych zamierzeń inwestycyjnych nie było możliwe przez osoby prywatne. Także istniejące decyzje lokalizacyjne przesądzały o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał jedynie ogólnie, że nieruchomość winna być wykorzystana na funkcję zadrzewień ochronnych i izolacyjnych wokół planowanych inwestycji. Dopiero konkretyzacja funkcji planistycznych w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1972 r. umożliwiła precyzyjne określenie przeznaczenia w/w nieruchomości pod inwestycje państwowe tj. odtworzenie [...] Zakładów [...]. Odnosząc się z kolei do kwestii rażącego naruszenia prawa wskutek pominięcia faktu skierowania decyzji dekretowej z dnia [...] maja 1973 r. m.in. do R. G., która zmarła w dniu [...] września 1948 r., organ administracji wskazał, że w okresie wydania rozstrzygnięcia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie istniało ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne pozwalające stwierdzić, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można zatem czynić Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarzutu rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby nieżyjącej; 2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w oparciu o dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez byłych właścicieli, podczas gdy jedyną dopuszczalną prawnie przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej była obiektywna niemożność pogodzenia określonego celu w planie z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a nie sposób, w jaki właściciel dotychczas korzystał z tego gruntu; 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 3 u.z.w.n. poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w oparciu o wydaną decyzję lokalizacyjną, bez zbadania i oceny, czy wywłaszczana nieruchomość była niezbędna do realizacji celu wskazanego w decyzji lokalizacyjnej, a także czy cel wskazany w decyzji został zatwierdzony w planie gospodarczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd pierwszej na wstępie swoich rozważań wskazał, że istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności. Sąd był zatem uprawniony jedynie do oceny, czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. prawidłowo orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie - w orzeczeniach odmawiających ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, odmowę uzasadniono koniecznością przeznaczenia nieruchomości pod inwestycję zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1971 r. Sąd przywołując przepis art. 54 u.z.w.n. stwierdził, że nie sposób mówić o rażącym naruszeniu ówczesnego systemu prawnego poprzez odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego z powodu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycje publiczną. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w bardzo specyficznym postępowaniu podwójnym nadzorczym, zatem postępowanie organu ograniczone jest tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 k.p.a. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe. W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Sąd podzielił też stanowisko organu, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z powodu skierowania decyzji dekretowej do nieżyjącej R. G. W utrwalonym bowiem orzecznictwie uważa się, że o ile istnieje rozbieżność w interpretacji przepisów prawa, to nie można mówić o rażącym ich naruszeniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 ust 2 dekretu i art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 u.z.w.n. poprzez uznanie, że ww. przepisy tworzą jedną normę prawną, podczas gdy w istocie są to odrębne regulacje, co winno znaleźć odzwierciedlenie w sposobie prowadzenia postępowania przez organ, decyzji oraz treści uzasadnienia; 2) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa przyznania użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w związku z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji; 3) art. 3 u.z.w.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgodnie z jego treścią odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była możliwa z powodu przeznaczenia nieruchomości pod inwestycję publiczną, podczas gdy przepis ten mówi o wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze dotyczących: - niezbadania w postępowaniu nadzorczym, czy przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cel wskazany w decyzji o lokalizacji inwestycji oraz czy cel tam wskazany został zatwierdzony w planie gospodarczym, a w konsekwencji wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 3 u.z.w.n., co skutkowało brakiem stanowiska Sądu co do przyjętego stanu faktycznego w kontekście rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w rezultacie niemożnością oceny, czy ustalenia faktyczne dokonane przez skarżony organ administracji publicznej odpowiadają prawu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza prawo poprzez uznanie, że nie jest rażąco wadliwe uzupełnienie podstawy prawnej niewskazanej w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, a w konsekwencji przyjęcie, że prawidłowe jest zastępowanie funkcji nadzorczej organu funkcją orzeczniczą; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu i w zw. z art. 54 i art. 3 u.z.w.n. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza prawo poprzez uznanie, że nie jest rażąco wadliwe dokonywanie oceny legalności decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w oparciu o przepis art. 54 i art. 3 u.z.w.n. bez sprawdzenia wystąpienia przesłanek zastosowania ww. przepisów; 3) art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że cel wskazany w decyzji o lokalizacji inwestycji w postaci odtworzenia [...] Zakładów [...] był zatwierdzony w planach gospodarczych pomimo braku w aktach sprawy dowodów, iż taki plan realizacyjny w istocie został zatwierdzony i obowiązywał w dacie wydania decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a tym samym miało istotny wpływ na jej wynik. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się zasadniczo do ustalenia zakresu oceny dokonywanej przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym względem decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie specyfika postępowania poddanego kontroli Sądu pierwszej instancji polegała na tym, że zaskarżona decyzja była wydana w powtórnym postępowaniu nieważnościowym zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1973 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...]. Okoliczność ta została dostrzeżona i podkreślona przez Sąd pierwszej instancji, który wyraźnie zaznaczył, iż specyfika niniejszego postępowania polega na kontroli decyzji kontrolnej wydanej względem innej decyzji kontrolnej. To z kolei rzutowało na zakres oceny Sądu. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Posłużenie się w przywołanym przepisie pojęciem "granic danej sprawy" limituje możliwość działania sądu w ramach materialnoprawnego stosunku prawnego (przedmiotu sprawy) poddanego jego kontroli. Pojęcie "granic sprawy" ma niewątpliwie szerszy zakres od pojęcie "granic skargi", a więc sformułowanych przez stronę skarżącą zarzutów kierowanych pod adresem kwestionowanego aktu. Podążając tym tokiem myślenia można więc przyjąć, że sąd rozpoznając skargę dokonuje kompleksowej analizy wszystkich rozstrzygnięć wydanych w ramach materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki punkt widzenia nie uwzględnia jednak drugiego aspektu pojęcia "granic sprawy" a mianowicie jej stadium formalnoprawnego. Nie można bowiem, rozstrzygając konkretną sprawę sądowoadministracyjną całkowicie abstrahować od granic formalnoprawnych sprawy administracyjnej, a więc trybu w jakim zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie poddane kontroli sądu. Ochrona pewności obrotu prawnego, do którego wchodzą i wywołują następstwa prawne ostateczne decyzje administracyjne wymaga od sądu baczenia, aby nie wykroczyć poza granice sprawy limitowane momentem wszczęcia postępowania oraz finalnym rozstrzygnięciem w nim zapadłym. Sąd rozstrzygający konkretną sprawę nie jest tym samym uprawniony sięgać dowolnie "głęboko" w materialnoprawny stosunek administracyjny, gdyż granice przeprowadzanej przezeń kontroli wyznacza, z jednej strony materialny stosunek prawny, z drugiej natomiast procesowy stosunek administracyjny zwieńczony rozstrzygnięciem poddanym jego ocenie. W realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotyczącym nieważności innej decyzji, która również została poddana weryfikacji ze względu na jej nieważność. Podstawą prawną obu wspomnianych decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto przypomnieć, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ponadto przesłanka nieważności postępowania, zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który legł u podstaw decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji odnosi się do dwóch przypadków: 1) działania organu bez podstawy prawnej, co może nastąpić w sytuacji, gdy przepis, na który powołuje się organ: - w ogóle nie istniał; - istniał ale w dacie wydawania decyzji już nie obowiązywał; - przepis miał odmienną treść od przyjętej przez organ (przy czym nie chodzi tu o różnice w wykładni przepisu lecz o "nadanie" mu treści nieistniejącej w ustawie), 2) rażącego naruszenia prawa, które polega na kumulatywnym wystąpieniu trzech przesłanek: - oczywistości naruszenia prawa; - charakterze przepisu, który został naruszony; - skutkach, jakie wywołuje konkretna decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej żadnych wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co istotne, w taki sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na dwóch obszarach: - naruszenia prawa materialnego – w tym art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 54 ust. 1 u.z.w.n. poprzez błędne przyjęcie, iż stanowią jedną normę prawną oraz art. 3 u.z.w.n. poprzez jego błędną wykładnię; - naruszenia prawa procesowego polegającego na pominięciu kwestii niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cele wskazane w decyzji lokalizacyjnej; rażące naruszenie prawa polegające na niestwierdzeniu rażąco wadliwego uzupełnienia podstawy prawnej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym; rażącej wadliwości wydanej decyzji polegającej na dokonywaniu oceny decyzji bez ustalenia, czy wystąpiły przesłanki zastosowania art. 78 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 i art. 3 u.z.w.n. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem skarżący kasacyjnie całkowicie pominęli fakt, iż przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji była ocena decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] dokonana z perspektywy przesłanek zawartych w art. 156 § 2 k.p.a. w kontekście ich wystąpienia przy wydawaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, tj. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r. Zasygnalizowana wyżej okoliczność, że przedmiotem skargi była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się wobec innej decyzji – również wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, radyklanie ogranicza możliwość podnoszenia argumentów odnoszących się do meritum sprawy, a więc do ustalenia, czy przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z obowiązującymi ówcześnie regulacjami prawnymi. Innymi słowy granicą rozpoznania skargi było ustalenie, czy Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo ocenił (z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzję wydaną przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. O ile zatem ustalenia w tym zakresie nie dawały podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa lub też wydania decyzji bez podstawy prawnej, o tyle odwoływanie się przez stronę skarżącą do podstaw normatywnych wydania aktu z [...] lipca 1973 r. nie mogło przynieść skutku. Wobec powyższego zarówno cały wywód Sądu pierwszej instancji jak i konkluzje do których doszedł uznać przyjdzie za poprawne. W świetle powyższego nieskutecznym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 54 ust. 1 u.z.w.n. skoro w istocie żaden z tych przepisów stosowany nie był, a ich przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia obwarowane było wyraźnym zastrzeżeniem, że na gruncie toczącego się postępowania administracyjnego ocena prawidłowości ich zastosowania nie mogła zaważyć na finalnym wyniku. Analogiczna uwaga odnosi się do zarzutów natury procesowej, które koncentrowały się na brakach dowodowych dotyczących oceny przydatności wspomnianej nieruchomości na cele publiczne oraz niewłaściwej interpretacji przepisów obowiązujących w dacie przejęcia nieruchomości. Z perspektywy Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę argumenty strony skarżącej są bez znaczenia, gdyż nie mogły i nie mogą nadal wpłynąć na postrzeganie decyzji wydanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Okoliczności te, nawet gdyby rzeczywiście zaistniały (czego z góry wykluczyć nie można), mogłyby mieć ewentualny wpływ na ocenę decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kontekście wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z 1973 r. Nie mogły natomiast mieć wpływu na rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Infrastruktury, jako że było to odrębne postępowanie, prowadzone z innej perspektywy (oceny decyzji oceniającej inną decyzję), a zatem ich wpływ na wynik postępowania był co najwyżej pośredni i nie dawał podstaw do skutecznego sformułowania zarzutu wystąpienia przesłanki opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że jej autor całkowicie pominął wskazaną wyżej specyfikę sprawy, koncentrując całą swoją uwagę na wyłuszczeniu kwestii dotyczących interpretacji przepisów stanowiących podstawę przejęcia wskazanej wyżej nieruchomości, kładąc szczególny nacisk na kwestię niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Gdyby nawet zarzut ów brać pod uwagę i uznać, że w ten sposób mogło dojść do rażącego naruszenia prawa, to nie mógł odnieść on zamierzonego przez stronę skutku. Zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie (w znaczeniu przedmiotowym) jak i Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdziły, że oprócz art. 7 ust. 2 dekretu, w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 1973 r. (odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego), obowiązywał również art. 54 u.z.w.n., który wyraźnie poszerzał katalog przesłanek, w oparciu o które można było odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że od 1969 r. nieruchomość przy ul. [...] była objęta planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziana była pod zadrzewienia ochronne i izolacyjne, natomiast od 1972 r., na mocy decyzji z dnia [...] maja 1972 r., weszła w skład terenów przeznaczonych na odtworzenie [...] Zakładów [...]. Sięgając z kolei do art. 3 u.z.w.n. wskazać przyjdzie, że dopuszczał on możliwość wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W tym miejscu zastrzec wyraźnie trzeba, że zawarte w art. 54 ust. 1 u.z.w.n. odesłanie do celów wskazanych w art. 3 tej ustawy dawało możliwość odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego w oparciu o dosyć ogólnie sformułowane cele publiczne. Trudno więc, w okolicznościach niniejszej sprawy i mając na względzie przywołane wyżej przepisy dojść do wniosku, iż odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego nastąpiła bez podstawy prawnej, a ewentualne naruszenie prawa, którego można by dopatrywać się w braku planu gospodarczego (aczkolwiek zamiast niego w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia 17 maja 1972 r.) miało charakter rażący, skoro niewątpliwie nieruchomość była objęta przedsięwzięciem spełniającym kryteria celu publicznego, czego zresztą nie kwestionowano. Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.