II SA/Lu 466/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] J. C. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...]) należnego podatku od towarów i usług. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., rozpoznając wniosek G. W. z dnia 21 marca 2019 r. Burmistrz [...] odmówił stronie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią U. M. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 16a ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2019r. pracownik socjalny ustalił, że U. M. mieszka samotnie, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, choruje na schizofrenię, jest osobą leżącą, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z ustaleń organu wynika, że ma dwoje dzieci, syna K. M. oraz córkę D. K.. Syn zamieszkały na terenie Krasnegostawu oświadczył, że nie może sprawować opieki nad matką, ponieważ jest osobą niepełnosprawną, został zaliczony do drugiej grupy inwalidzkiej na podstawie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] r., ma chore serce - wstawione bajpasy, nadciśnienie i cukrzycę. Z kolei córka D. K. również zamieszkała w [...], w złożonym oświadczeniu podniosła, że nie może sprawować opieki nad matką, gdyż od 13-go roku życia choruje na padaczkę, ma pierwszą grupę inwalidzką (orzeczenie sygn. akt nr [...] jest po przebytym zawale serca w 2001 r. oraz udarze. Obecnie babcią opiekuje się nią wnuczka G. W., która nadzoruje przyjmowanie leków, dba o jej higienę osobistą i otoczenie, przygotowuje gorące posiłki, robi pranie, sprząta mieszkanie, robi zakupy. Dzieci odwiedzają matkę raz w tygodniu. Organ powołując się na art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który ustala kolejność zobowiązanych do świadczenia obowiązku alimentacyjnego wskazał, że syn osoby wymagającej opieki - K. M., jest zobowiązany w pierwszej kolejności do wypełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki i zdaniem organu jest w stanie go wypełniać. Wprawdzie jest osobą niepełnosprawną, ale legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym (orzeczenie wydane na okres od 18 czerwca 2014 r. na stałe), a nie znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem jest w stanie opiekować się chorą matką. Biorąc pod uwagę sytuację zdrowotną córki – D. K., organ uznał, że nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Po rozpatrzeniu odwołania G. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyznania żądanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżąca jest wnuczką wymagającej opieki U. M., która ma jeszcze dwoje dzieci, a więc osoby zobowiązane w bliższej, niż skarżąca, kolejności w rozumieniu art. 132 K.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym - art. 129 § 2 K.r.o.). Z kolei dzieci nie zostały zwolnione z obowiązku alimentacyjnego wobec niej. Również organ odwoławczy uznał, że wprawdzie córka D. K. nie może podjąć się opieki nad matką z uwagi na własną niepełnosprawność w stopniu znacznym, to jednak syn, który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jest w stanie włączyć się w opiekę nad matką. Choruje on na chorobę wieńcową, nadciśnienie i cukrzycę, jednakże w ocenie Kolegium powyższe schorzenia nie wykluczają możliwości zrobienia matce zakupów, posprzątania mieszkania, podania leków, przygotowania posiłku, czy nakarmienia. Organ zwrócił ponadto uwagę, że spełnienie ciążącego na dzieciach obowiązku alimentacyjnego wobec matki nie musi polegać jedynie na sprawowaniu osobistej, bezpośredniej opieki. Obowiązek alimentacyjny może polegać również na dostarczeniu środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Tym samym, zdaniem Kolegium, brak jest obiektywnych okoliczności uniemożliwiających dzieciom, z wyjątkiem córki D. K., spełnienia ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Ponadto Kolegium zauważyło, że opieka skarżącej nad babcią sprawowana jest ok. 4 godzin dziennie (godz. 9-11,16-18), a zatem nie jest ona sprawowana całodobowo, w sposób uniemożliwiający stronie podjęcia zatrudnienia, choćby na część etatu. Materiał dowodowy zebrany w sprawie sugeruje, że babcia skarżącej przez większą część dnia pozostaje sama w mieszkaniu. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. W. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 a ust. 8 pkt. 1 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. poprzez ich wadliwą wykładnię sprowadzającą się do błędnego ustalenia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo braku obiektywnej możliwości wypełniania obowiązku alimentacyjnego względem U. M. przez jej dzieci, nie jest legitymowana do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym uznaniu, że strona jest w stanie podjąć pracę zawodową, pomimo, że opieka nad babcią sprawowana jest w godz. od 9.00 do 11.00 oraz od 16.00 do 18.00 każdego dnia, a także w razie potrzeby w innych godzinach, co uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji. W złożonym piśmie skarżąca wyraziła poczucie krzywdy z podjętego rozstrzygnięcia podkreślając silne więzy emocjonalne łączące ją z babcią, nad którą opieka uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. W ocenie skarżącej syn babci, pomimo, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może opiekować się matką ze względu na swój wiek i stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zawarte w niej argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy z 23 listopada 2003 r., (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220) o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U.2019.2086, dalej zwanej: "Kro") ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Warunkiem przyznana tego świadczenia jest również spełnienie kryterium dochodowego oraz niewystąpienie przesłanek negatywnych określonych w art. 16a ust. 8. Nie ma wątpliwości, że w świetle powołanego przepisu krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia wyznaczany jest poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących obowiązek alimentacyjny. Artykuł 23 tego Kodeksu ustanawia obowiązek małżonków do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą założyli przez swój związek. Ponadto obowiązki alimentacyjne obciążają także krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), przy czym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). W wyroku z dnia 28 lipca 2017r. ( I OSK 307/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że analogiczne zagadnienie prawne na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące kręgu osób uprawnionych do świadczenia opiekuńczego na podstawie art. 17 ust. 1 tej ustawy, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. ( I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36, OSP 2014/12/113, LEX nr 1404019). Jak zaznaczył sąd, wprawdzie powyższa odnosiła się wprawdzie do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z uwagi na tożsamość przesłanki - określonej zarówno w art. 17 ust. 1, jak i w art. 16a ust. 1 ustawy - warunkującej prawo do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy przyjąć, że wyrażony w uchwale pogląd prawny winien być stosowany również przy wykładni przepisów określających krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy (co można - jak już wyżej wskazano - przenieść na art. 16a ust. 1 ustawy). Zdaniem sądu nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Skoro przepis omawiany w swojej treści nie przewiduje innej, odmiennej tzw. "kolejności obowiązku alimentacyjnego", to należy wykładni tego pojęcia poszukiwać w KRO (tak NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 2414/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co do zasady zatem, jeżeli obowiązek alimentacyjny ciąży na córce i synu, to nie spoczywa on na wnuczce, której w efekcie nie przysługuje z tego powodu specjalny zasiłek opiekuńczy na babcię. Stosownie natomiast do art. 132 krio obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Treść zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że powyższe stanowisko było znane także organowi odwoławczemu, który właśnie w kontekście tego przepisu odniósł się do sytuacji dzieci U. M. uznając, że z uwagi na liczne schorzenia i własną niepełnosprawność w stopniu znacznym, co zostało stwierdzone załączonym do akt sprawy orzeczeniem lekarskim z [...] r. zaliczającym ją do pierwszej grupy inwalidzkiej D. K., córka skarżącej, nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Organ uznał jednak, że taką opiekę jest w stanie sprawować jej syn K. M.. Trzeba jednak zauważyć, że według orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w L. z dnia [...] r. nr [...] jest on całkowicie niezdolny do służby w państwowej Straży Pożarnej z powodu choroby wieńcowej z przebytym pomostowaniem naczyń wieńcowych, utrwalonym migotaniem przedsionków i cukrzycą typu II z polineuropatią. Ze złożonego przez niego oświadczenia w dniu 8 kwietnia 2019 r. wynika, że ma przyznaną drugą grupę inwalidzką, co uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad chorą matką. Z pewnością w świetle wspomnianego art. 132 KRO utrata zdolności do pracy z powodu choroby może oznaczać, że zobowiązany do alimentacji w bliższej kolejności nie jest w stanie wypełnić swojego obowiązku alimentacyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy, oceniając stan zdrowia, odniósł się jedynie do stwierdzonych schorzeń, nie zwracając jednak uwagi, że były właśnie powodem stwierdzenia całkowitej niezdolności do służby. Wykonywanie obowiązku alimentacyjnego nie może być sprowadzone jedynie do robienia zakupów, sprzątanie mieszkania czy przygotowania posiłków. Z przepisu art. 135 §1 Krio jasno wynika, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z powyższej regulacji wynika zatem, że o zakresie obowiązku alimentacyjnego decydują usprawiedliwione potrzeby uprawnionego. Pojęcia tego nie sposób jednoznacznie zdefiniować, ponieważ nie ma jednego stałego kryterium odniesienia. Rodzaj i rozmiar tych potrzeb jest uzależniony od cech osoby uprawnionej oraz od splotu okoliczności natury społecznej i gospodarczej, w których osoba uprawniona się znajduje. W każdym razie przy ocenie, które z potrzeb uprawnionego powinny być uznane za potrzeby usprawiedliwione, należy z jednej strony brać pod uwagę możliwości zobowiązanego, z drugiej zaś zakres i rodzaj potrzeb (por. uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1987 r., M.P. z 1988 r, Nr 6, poz. 60). Skoro według ustaleń organów uprawniona pozostaje w łóżku, nie porusza się samodzielnie, wymaga pomocy w samodzielnej egzystencji, dopiero ocena stanu zdrowia syna uprawnionej dokonana pod tym kątem może przekonująco uzasadnić tezę o możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego. Trzeba ponadto zauważyć, że przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego tylko w ograniczonym zakresie określaja, w jakiej postaci obowiązek alimentacyjny może być realizowany, stanowiąc w art. 135 § 2 Krio, iż wykonanie tego obowiązku względem małoletniego dziecka, które nie może się samodzielnie utrzymać, może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o jego utrzymanie i wychowanie. Oznacza to, jak uznało zresztą także Kolegium, że dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie także wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Sposób ten będzie mógł być stosowany właśnie przy świadczeniach alimentacyjnych, gdzie oprócz środków utrzymania istnieje konieczność zapewnienia opieki, np. starszym, chorym rodzicom, rodzeństwu czy też innym uprawnionym do alimentacji krewnym. Z tego względu deklarowany przez zobowiązanego syna brak predyspozycji do zajmowania się matką, nie oznacza niemożności wykonania analizowanego obowiązku, jeśli może on być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, nie tylko przez osobiste świadczenia. Tymczasem w toku postępowania w żaden sposób nie zweryfikowano możliwości finansowych zobowiązanego, pozwalających na ustalenie, czy taki sposób wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego ma swoje uzasadnienie. Braki postępowania dowodowego w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. oz. 1302 ) należało uchylić zaskarżona decyzje. W przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej z urzędu w ramach przyznanego prawa pomocy, (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 powolanej ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68) - w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji opłata w niniejszej sprawie wynosi [...] zł. Opłatę tę zgodnie z § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności (23 %), co w konsekwencji daje kwotę [...]zł.