II OSK 2184/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 291/21 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 grudnia 2020 r., nr SKO.401.ZP.2051.240.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 291/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 grudnia 2020 r., nr SKO.401.ZP.2051.240.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy H. z dnia 29 października 2020 r., nr RRG.II.6730.8.2020 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej L. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. utrzymywała w mocy decyzję Wójta Gminy H. ustalającą na wniosek R. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z dnia 12 lipca 2020 r. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w miejscowości H. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez: a. błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, iż decyzja organu administracji I i II instancji jest niezgodna z wprowadzoną powyższym przepisem zasadą dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy planowana inwestycja dla której warunki zabudowy zostały określone powyższymi decyzjami jest dostosowana do cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów, b. błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, iż w obszarze obejmującym trzykrotność frontowej szerokości działki objętej inwestycją brak jest zabudowy o cechach i parametrach urbanistycznych i architektonicznych podobnych do zabudowy planowanej inwestycji, c. błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, iż planowana inwestycja musi mieć charakter tożsamości w stosunku do istniejącej zabudowy, w sytuacji, gdy możliwe jest uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, tak jak planowana inwestycja, 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku przejawiające się w: i. braku właściwego wyjaśnienia przyczyn uchylenia decyzji organów I i II stopnia pozwalającego stronie skarżącej na zrozumienie podstawy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, ii. braku wyjaśnienia jakie uchybienia organu I instancji powodują nieprawidłowość przeprowadzenia analizy w części odnoszącej się do ustalenia poszczególnych parametrów zamierzonej inwestycji, iii. wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy postępowania i z tego tytułu podlegają uchyleniu w całości, bez jakiekolwiek wyjaśnienia w jaki sposób wskazane przepisy postępowania zostały naruszone, b. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez: i. błędne ustalenia faktyczne i uznanie, iż w obszarze obejmującym trzykrotność frontowej szerokości działki objętej inwestycją brak jest zabudowy o cechach i parametrach urbanistycznych i architektonicznych podobnych do zabudowy planowanej inwestycji, ii. naruszenie zasady prawdy obiektywnej i rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony uprawnionej poprzez uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego z uwagi na utrudnienia w interpretacji analizy urbanistycznej niewyłączające możliwości jej zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy dla skarżącego, iii. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego, mimo spełnienia przez niego wszelkich wymogów określonych przepisami prawa dla uzyskania przedmiotowych warunków, iv. wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy postępowania i z tego tytułu podlegają uchyleniu w całości, bez jakiekolwiek wyjaśnienia w jaki sposób wskazane przepisy postępowania zostały naruszone. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 grudnia 2020 r., i decyzji Wójta Gminy H. z dnia 29 października 2020 r., oraz zasądzenie od uczestnika L. S. na rzecz skarżącego R. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez strony i uczestników postępowania oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie, a odnoszącą się do zasadności wszystkich postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest przyjęta przez Sąd I instancji ocena prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"): "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy." Stosownie zaś do § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy H. z dnia 29 października 2020 r., wynika że szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 43 m. Zatem jego trzykrotność wynosi 129 m. Obszar analizowany w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono zaś w promieniu 160-280 m. Oznacza to, że granice tego obszaru w niektórych miejscach zostały wyznaczone w odległości nawet ponad dwukrotnie większej odległości od odległości minimalnej. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracynym odnoszącym się do zasad wyznaczenia obszaru analizowanego wskazuje się, że wyznaczenie obszaru większego aniżeli wskazane minimum powinno być precyzyjnie wyjaśnione w części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej i jasno wynikać z części graficznej, tak by można było ocenić przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej a nie innej wielkości obszaru analizowanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3417/18, LEX nr 2865137 oraz wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Mając powyższe na względzie należy przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że w kontrolowanej sprawie doszło do znaczącego i jednostronnego powiększenia obszaru analizowanego zmierzającego do objęcia jego granicami centrum miejscowości, w którym koncentruje się większość zabudowy handlowo-usługowej mogącej stanowić potencjalne odniesienie dla planowanej inwestycji. Zabieg ten przeczy równocześnie twierdzeniom zawartym w części tekstowej analizy, że wyznaczony obszar obejmuje najbliżej położone działki w stosunku do terenu inwestycji, stanowiące wystarczający punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o funkcji zgodnej lub zbliżonej do funkcji obiektu stanowiącego przedmiot wniosku. Wypada w tym miejscu odwołać się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, według których: "poszerzenie analizowanego obszaru nie może prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2550/21, LEX nr 3283993) oraz że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie powinno służyć poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, które uzasadnią formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1969/18, LEX nr 3170403). Trafnie Sąd I instancji wskazał też na to, że nawet tak znaczące powiększenie obszaru analizowanego "nie uchroniło" sporządzającego analizę, a następnie organ ustalający warunki zabudowy przed koniecznością odstąpienia od zasad wyznaczania wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości nowej zabudowy, którego uzasadnieniem ma być "indywidualna specyfika planowanego obiektu". Brak dostatecznego merytorycznego uzasadnienia dla przyjętego znaczącego i jednostronnego powiększenia obszaru analizowanego zmierzającego do objęcia jego granicami centrum miejscowości, nie daje możliwości oceny prawidłowości dokonanych ustaleń przewidzianych przepisami rozporządzenia MI. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: "Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen." (wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 691/22, LEX nr 3365756). Z tego też względu za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, iż decyzja organu administracji I i II instancji jest niezgodna z wprowadzoną powyższym przepisem zasadą dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy planowana inwestycja, dla której warunki zabudowy zostały określone powyższymi decyzjami, jest dostosowana do cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów. Również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, iż w obszarze obejmującym trzykrotność frontowej szerokości działki objętej inwestycją brak jest zabudowy o cechach i parametrach urbanistycznych i architektonicznych podobnych do zabudowy planowanej inwestycji, nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powodem uchylenia decyzji organów obu instancji była wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego, a nie ocena cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy, albowiem ta w przypadku niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego jest oceną przedwczesną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by Sąd I instancji przyjął, że planowana inwestycja musi być tożsama w stosunku do istniejącej zabudowy. Stąd też i trzeci zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Gdy chodzi zaś o zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że po pierwsze, wskazany przepis składa się wyłącznie z jednego zadania, zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym." Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy należy uznać, że przepis ten został powołany omyłkowo. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika by Skarżąca kwestionowała naruszenie terminu do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Rozwinięcie zarzutu 2 a, wskazuje że przepisem, którego naruszenia zarzuca Skarżąca jest art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Przyjmując zatem błędne oznaczenie numeru artykułu za oczywistą omyłkę należy podkreślić, że art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy jego uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 758/22, LEX nr 3401274) Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji, wbrew zarzutom Skarżącej, wyjaśnił przyczynę uchylenia decyzji organów obu instancji. Przyczyną tą były uchybienia w wyznaczeniu obszaru analizowanego (s. 12-15 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Ponadto w uzasadnieniu Sądu I instancji wskazano, że w związku z wadliwym wyznaczeniem obszaru analizowanego, ocena parametrów, o których mowa w przepisach rozporządzenia MI jest przedwczesna (s. 14-15 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Sąd I instancji wskazał też, że wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a co za tym idzie naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, pociągało za sobą konsekwencje proceduralne w zakresie postępowania wyjaśniającego (s. 15 uzasadnienia Sąd I instancji). Z tych też względów nie sposób uznać powyższy zarzut za usprawiedliwiony. Także ostatni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie jest zasadny. Jak już wyżej wskazano powodem uchylenia decyzji organów obu instancji była wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego, a nie ocena cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy. Dlatego kwestie te podnoszone w zarzucie (błędne ustalenia faktyczne i uznanie, iż w obszarze obejmującym trzykrotność frontowej szerokości działki objętej inwestycją brak jest zabudowy o cechach i parametrach urbanistycznych i architektonicznych podobnych do zabudowy planowanej inwestycji, czy też ocena wymogów określonych przepisami prawa dla uzyskania przedmiotowych warunków), jako przedwczesne nie były przedmiotem oceny Sądu I instancji. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem jakoby Sąd I instancji uznając, że decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy postępowania i z tego tytułu podlegają uchyleniu w całości, nie wskazał jakiekolwiek wyjaśnienia, w jaki sposób wymienione przepisy postępowania zostały naruszone. Otóż, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji wyjaśnił, że uchybienia w wyznaczeniu obszaru analizowanego doprowadziły do tego, że wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, normujących zasady postępowania wyjaśniającego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.