II OSK 1751/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 366/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 366/09, w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w związku z zarzutami samowoli budowlanej, decyzją z [...] 2008 r., umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy budynku z lokalem użytkowym o funkcji gastronomicznej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu odwołania [...] S.A., decyzją z [...] 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że obiekt w pierwotnym kształcie powstał na podstawie pozwolenia na budowę, a wykonana samowolnie rozbudowa została zalegalizowana decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] 1993 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi [...] S.A. w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., w której zarzuciła ona nieważność wydanych decyzji, związaną z naruszeniem przepisów o właściwości organów. W związku bowiem z tym, że na działce znajdują się urządzenia do prowadzenia ruchu kolejowego, to zgodnie z ustawą o transporcie kolejowym, działka ta stanowi obszar kolejowy. Stąd do wydawania decyzji w stosunku do obiektów położonych w obszarze kolejowym właściwy jest organ stopnia wojewódzkiego, zgodnie z art. 83 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3a ustawy – Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w związku z jej wydaniem z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Właściwość organów nadzoru budowlanego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Sprawy dotyczące m.in. obiektów i robót usytuowanych na obszarze kolejowym zgodnie z art. 82 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane należą do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji. Sąd wskazał na definicję legalną obszaru kolejowego, którą zawiera art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z nią obszarem kolejowym jest określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe, inne budynki i budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Ponadto, Sąd I instancji wskazał, iż nie jest możliwe stwierdzenie, czy zarzut braku właściwości był podnoszony i czy był znany organowi, w aktach bowiem, brak jest odwołania od decyzji I instancji. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu na etapie odpowiedzi na skargę, także pomimo wezwania Sądu do jej uzupełnienia (wezwanie z [...] 2009 r.). Organ nie zaprzeczył prawdziwości twierdzeń strony skarżącej, że przez działkę przebiegają kable należące do obsługi sieci kolejowej. Opierając się wobec tego na materiale dostarczonym przez stronę skarżącą, Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów o właściwości jest uzasadniony. Na podstawie przedstawionej charakterystyki biegnących kablami przyłączy oraz zobrazowanej na mapie trasy ich przebiegu Sąd uznał, że działka nr [...] stanowi obszar kolejowy, biegnące przez nią kable stanowią fragment sieci teletechnicznej, którą należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Sąd I instancji rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, wobec potwierdzonego zarzutu nieważności, zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a., przewidującego, że jeżeli decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Ł. reprezentowana przez radcę prawnego M. G. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym bez zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego świadczącego o nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z [...] 2008 r., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki świadczące o nieważności w/w decyzji administracyjnych; Wyżej opisana okoliczność skierowania sprawy przez Sąd do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym miała istotny wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd nie ustalił ani przebiegu kabli przez działkę, ani ich charakteru, poprzestając w tym względzie wyłącznie na stanowisku spółki [...] S.A. w W. Natomiast rozpoznanie sprawy przez Sąd na posiedzeniu niejawnym uniemożliwiło A. Ł. przedstawienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przed wydaniem wyroku, co miało wpływ na treść orzeczenia. 2. art. 119 pkt 1 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym pomimo wniosku A. Ł. - o odroczenie rozprawy, a w konsekwencji uniemożliwienie przez Sąd wypowiedzenia się A. Ł. co do okoliczności faktycznych sprawy; Wyżej opisane uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do orzekania przez Sąd bez zaznajomienia się ze stanowiskiem A. Ł. co do okoliczności sprawy - pomimo wniosku A. Ł. o odroczenie rozprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjny poprzez stwierdzenie nieważności decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z [...] 2008 r., pomimo braku wystarczających przesłanek wskazujących na to, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2009 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z [...] 2008 r. wydane zostały niezgodnie z przepisami o właściwości rzeczowej; Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd poprzestając na rozpoznaniu wyłącznie części materiału dowodowego wydał wyrok stwierdzający nieważność decyzji administracyjnych na skutek naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej. Oparcie wyroku na niepełnym materiale dowodowym, w razie uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku może w konsekwencji doprowadzić do dalszego naruszenia właściwości rzeczowej organów administracji wobec braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, to jest charakteru działki nr [...]; 4. art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i w konsekwencji nietrafne stwierdzenie nieważności decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z [...] 2008 r., pomimo że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2009 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z [...] 2008 r. wydane zostały w zgodzie z przepisami o właściwości. Powyższe uchybienia w konsekwencji miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd oparł swoje ustalenia wyłącznie na twierdzeniach [...] S.A. i określając w ten sposób właściwość organów nadzoru budowlanego pominął stanowisko A. N. Wskazując na powyższe podstawy skargi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, iż Sąd powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, z uwagi na fakt, iż wyrok został oparty wyłącznie na twierdzeniu strony, która nie wykazała, że postępowanie dotyczy obszaru kolejowego. Nie miarodajne dla oceny stanu faktycznego ponadto, jest zdaniem skarżącej stwierdzenie przez Sąd, że brak stanowiska organu administracyjnego w sprawie świadczy o prawdziwości twierdzeń strony [...] S.A. o przebiegu i charakterze kabli na działce nr [...]. Skarżąca wskazała także, że to [...] S.A., zainicjowała postępowanie administracyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a obecnie podniosła zarzut niewłaściwości organu orzekającego w sprawie. Zdaniem skarżącej, nie zostały naruszone przepisy o właściwości organów administracji publicznej, gdyż nie wykazano, że działka nr [...] stanowi obszar kolejowy. Z uwagi na fakt, że Sąd odroczył rozprawę z jednoczesnym skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne, skarżąca pozbawiona została możliwości obrony swych praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut nieważności, powołany przez Sąd I instancji znajduje potwierdzenie w niniejszej sprawie. Przesłanką nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jest bowiem, jak słusznie zauważa Sąd I instancji, wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwość organów nadzoru budowlanego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze z.). W I instancji właściwym do rozpoznania spraw w strukturze organów nadzoru budowlanego, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jednakże przepis art. 85 ust. 3 Prawa budowlanego, wprowadza wyjątek od tej zasady. A mianowicie, zgodnie z ww. artykułem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem I instancji w sprawach wymienionych w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy. Do tych spraw należą m.in. sprawy dotyczące obiektów i robót usytuowanych na obszarze kolejowym (art. 82 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). Sąd I instancji kwalifikując przedmiotową sprawę jako dotyczącą obiektów i robót usytuowanych na obszarze kolejowym, powołał się na definicję legalną obszaru kolejowego zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. O transporcie kolejowym. Ponadto, Sąd uzasadniał, iż organ odwoławczy nie zaprzeczył prawdziwość twierdzeń strony [...] S.A., że przez działkę przebiegają kable należące do obsługi sieci kolejowej, jak również nie zanegował ich charakteru. W związku z powyższym, Sąd oparł się na twierdzeniach jednej strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, już z samych akt sprawy wynika prawidłowość przyjęcia obszaru spornej nieruchomości za obszar należący do [...]. Działka nr [...] jest nieruchomością stanowiącą przedmiot użytkowania wieczystego na rzecz [...]. A. Ł. dysponuje przedmiotową nieruchomością jedynie jako dzierżawca, na podstawie umowy dzierżawy, na którą powołują się strony, a której brak w aktach sprawy, która jednakże nie jest kwestionowaną przez żadną ze stron postępowania. Przesłankę nieważności, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Sąd jest zobowiązany uwzględnić także z urzędu, jeśli zostanie ujawniona w postępowaniu sądowym. Zarzut skargi kasacyjnej, iż jedynie z materiału dostarczonego przez skarżąca [...] S.A. wynika naruszenie przepisów o właściwości organów wydających decyzje w niniejszej sprawie, co nie może stanowić wyłącznej przesłanki, dla oparcia się Sądu I instancji wydającego orzeczenie, jest wobec powyższego nieuzasadniony. Stąd, dla oceny niniejszej sprawy bezprzedmiotowe jest także stwierdzenie skarżącej, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw dla przesądzenia wyniku postępowania, jest bowiem oparty jedynie na domniemaniu prawdziwości twierdzeń [...] S.A., z pominięciem stanowiska strony A. Ł. Sąd ograniczył się do badania zasadności zarzutu w przedmiocie przesłanki stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności. Potwierdzające ustalenia Sądu co do zaistnienia nieważności postępowania z powodu rozpoznania sprawy przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) zwolniło Sąd ten od badania i oceny merytorycznej w sprawie, skoro decyzja zaskarżona dotknięta jest wadą nieważności. Zauważyć równocześnie należy, iż postępowanie sądowe ma charakter kasacyjny, co oznacza, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego oceniając jedynie zgodność z prawem decyzji administracyjnej i zebranego w sprawie materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez właściwe organy. W tych okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej o nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego z uwzględnieniem okoliczności podanych przez skarżącą Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.