I OSK 2049/22

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 57/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J.N. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. – orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - odrzucił skargę J.N. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego - nie wyczerpał toku prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., a mianowicie nie poprzedził skargi ponagleniem do organu wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, nie można bowiem uznać za ponaglenie pisma pełnomocnika z 9 lutego 2021 r., jako że wprost pełnomocnik wskazał piśmie, że w przypadku negatywnego ustosunkowania się Wojewody do tego pisma, należy je uznać za zażalenie na bezczynność. Sąd zaznaczył, że na gruncie obowiązujących przepisów, w toku postępowania administracyjnego, nie funkcjonuje zażalenie na bezczynność organu, a ponaglenie. Wyczerpanie środków zaskarżenia w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organu poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia następowało natomiast – jak wskazywał Sąd - do dnia 31 maja 2017 r. Sąd podkreślił jednocześnie, że na pełnomocniku w osobie radcy prawnego ciąży obowiązek posługiwania się obowiązującymi środkami prawnymi, a konsekwencje ewentualnych błędów w tym zakresie ponosi strona, którą ten pełnomocnik reprezentuje. Konkludując, Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia bezczynności organu w niniejszej sprawie, gdyż pismo z dnia 9 lutego 2021 r. zatytułowane "wezwanie do załatwienia pozostałej części sprawy" nie stanowiło ponaglenia z art. 37 k.p.a. Tylko takie ponaglenie, jak wskazywał Sąd, stanowiłoby o wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J.N. Zaskarżając powyższe orzeczenie w całości, skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 §1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek stwierdzenia, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, które zostały wyczerpane oraz poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej pomimo wcześniejszego wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, - art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego twierdzeń sądu, a oparcie rozstrzygnięcia na własnych twierdzeniach nie znajdujących oparcia w przepisach prawa, a to twierdzenie, że nazwanie ponaglenia zażaleniem nie jest wniesieniem środka zaskarżenia, - art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 §1, §2, §3 pkt 1, §4 k.p.a., art. 63 §2 k.p.a., art. 64 §2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek nałożenia na stronę postępowania administracyjnego obowiązków niewynikających z przepisów prawa, a zwolnienie z obowiązków wynikających z przepisów prawa organu administracji publicznej, - art. 37 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, poprzez stwierdzenie, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej zastosowanie znajduje instytucja nazywana ponagleniem, podczas gdy jest to zażalenie. Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i jego zmianę poprzez uwzględnienie żądania skarżącego oraz o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, że Sąd pominął, iż sprawa dotyczy postępowania wszczętego przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co oznacza, że to, co określa sąd jako nieobowiązujący środek prawny, jest środkiem obowiązującym. Postępowanie wszczęto wiele lat przed ustawą nowelizującą (decyzja z 2010 r.) i do dzisiaj nie zakończono go w stosunku do skarżącego. Zakończone jest natomiast jedynie w zakresie, w jakim decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie (art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 5 k.p.a.). W stosunku do skarżącego żadnego rozstrzygnięcia nie zawiera, będąc decyzją częściową (art. 104 §2 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 19 września 2022 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty i stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W świetle art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził jednak zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, ponieważ rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponadto, co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, przepis art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają w tym przypadku charakteru wiążącego. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu niniejszej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny był związany jej granicami. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania okazały się chybione. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie natomiast z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wyczerpał powyższego trybu gwarantującego dopuszczalność drogi sądowej. Ustosunkowując się do istoty sporu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że podanie J.N. z dnia 9 lutego 2021 r. zatytułowane "Wezwanie do załatwienia pozostałej części sprawy" wpłynęło do Wojewody Śląskiego w dniu 22 lutego 2021 r. Zatem do rozpoznania przedmiotowego podania zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że w sytuacji bezczynności organu (tj. nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.). Nie sposób natomiast się zgodzić ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, jakoby w niniejszej sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2.017 r., poz. 935), na podstawie którego przyjąć należałoby, iż w sprawie zastosowanie znajdzie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed wejścia w życie tej ustawy przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Stosownie do treści ww. przepisu ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie (do tj. 31 maja 2017 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Odnosząc brzmienie cytowanego przepisu do stanu niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że pismo J.N. z dnia 9 lutego 2021 r. wpłynęło do organu niespełna 4 lata od daty wejścia w życie przedmiotowej ustawy nowelizującej przepisy k.p.a. i ponad 10 lat od zakończenia sprawy prawomocną decyzją Wojewody Śląskiego z 6 września 2010 r. sygn. akt [...], na którą powołuje się skarżący w ww. podaniu. Sąd Wojewódzki zasadnie zatem przyjął, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy, właściwym środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. było ponaglenie (nie zaś zażalenie). Skład orzekający podziela również stanowisko Sądu I instancji, że wskazywane przez skarżącego pismo z dnia 9 lutego 2021 r. takim ponagleniem nie jest. Pismo to stanowiło bowiem w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie potwierdzenia w pozostałej części prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami kraju. W uzasadnieniu tego podania skierowanego do Wojewody Śląskiego, wnioskodawca sprecyzował, iż decyzją z dnia 6 września 2010 r. Wojewoda Śląski załatwił jedynie część sprawy rekompensaty za nieruchomości pozostawione we Lwowie. Decyzja ta nie rozstrzygała natomiast – jak podnosił - o jego uprawnieniach z uwagi na fakt niezłożenia stosownego wniosku. Podał ponadto, że w takiej sytuacji, Wojewoda winien podjąć wobec niego czynności wynikające z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tak skonstruowany wniosek - z uwagi na zakres żądania w nim zawarty - nie mógł zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednocześnie stanowić środka zaskarżenia poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność. O możliwości potraktowania przedmiotowego pisma jako środka zaskarżenia (ponaglenia) nie przesądza także warunkowe stwierdzenie zawarte w końcowej jego części, że w przypadku negatywnego ustosunkowania się do żądania przez Wojewodę, należy je uznać za zażalenie. Abstrahując bowiem od oceny, czy samo nazwanie ponaglenia zażaleniem dyskwalifikuje takie pismo jako właściwy środek zaskarżenia, zwrócić należy w tym miejscu dodatkowo uwagę, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż zawiadomieniem z 16 marca 2021 r. Wojewoda Śląski poinformował J.N. o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia jego wniosku z 9 lutego 2021 r. W piśmie tym wyjaśniono, że organ nie jest aktualnie w posiadaniu akt administracyjnych sprawy zakończonej prawomocną decyzją z 6 września 2010 r., a które to są niezbędne do rozpatrzenia wniesionego podania. Akta zostały bowiem przekazane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wraz z zażaleniem T.S. na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z 6 września 2010 r. i obecnie znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Dodatkowo poinformowano wnioskodawcę, że w przypadku kwestionowania przez niego nowego terminu załatwienia sprawy, przysługuje mu prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia. W przedmiotowym piśmie organ nie zawarł zatem informacji, że nie załatwi sprawy, tylko wyznaczył nowy termin jej załatwienia, z uwagi na brak akt sprawy, w której została wydana ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego z 6 września 2010 r. Konkludując, stwierdzić należy, że skoro skarga na bezczynność organu nie została poprzedzona stosownym środkiem zaskarżenia (ponagleniem), to zasadnie Sąd I instancji orzekł o jej odrzuceniu jako niedopuszczalnej. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutów naruszenia art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 §1 p.p.s.a., art. 141 §4 p.p.s.a., art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 §1, §2, §3 pkt 1, §4 k.p.a., art. 63 §2 k.p.a., art. 64 §2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz art. 37 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.