II OSK 1547/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 61/10 w sprawie ze skargi G. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 61/10 oddalił skargę G. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] wymierzył G. J. karę z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego budynku magazynowego na działce nr [...] w miejscowości S. w kwocie 75.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia G. J. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB w Koninie z dnia [...] września 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. wymierzył inwestorowi G. J. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego budynku magazynowego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina K., realizowanego na podstawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], jednocześnie zobowiązując inwestora do uiszczenia określonej kary w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnianiu postanowienia organ wskazał, że na działce nr [...] i [...] w miejscowości S. zlokalizowany jest budynek parterowy niepodpiwniczony o wym. zewn. 12,00 x 5,00 m. Realizację budynku rozpoczęto w 2001 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego budowa została wstrzymana, inwestor decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. uzyskał pozwolenie na wznowienie robót według zatwierdzonego projektu zamiennego na budowę budynku magazynowego. Inwestor nie zgłosił rozpoczęcia robót, budowę prowadził zaś bez wymaganego nadzoru. Inwestor nie składając wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono odstępstwa od warunków udzielonych w pozwoleniu na wznowienie robót (zmiany w elewacjach, podział wnętrza budynku na pomieszczenia, inny sposób użytkowania – obsługa stacji paliw, sprzedaż olejów, części samochodowych i rowerów). W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 6 czerwca 2006 r. i 27 lipca 2006 r. stwierdzono, że budynek był nadal użytkowany w celach handlowych. Z uwagi na powyższe konieczne było nałożenie grzywny, której wysokość ustalono w oparciu o przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 57f ust. 1 Prawa budowlanego, a stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył G. J. kwestionując wysokość nałożonej grzywny. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 123 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej została określona wysokość wymierzonej kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego i w tym zakresie ustalił karę w wysokości 50.000 zł, w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnianiu postanowienia organ odwoławczy podniósł, iż PINB w Koninie błędnie określił, że przedmiotowy budynek – budynek magazynowy – należy zaliczyć do kategorii XX, skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] o pozwoleniu na wznowienie robót dotyczyła budynku magazynowego a nie stacji paliw. Budynek magazynowy należy do kategorii XVIII, do której należą obok budynków przemysłowych także obiekty magazynowe. Oznacza to, że błędnie zaliczając przedmiotowy budynek do kategorii XX PINB w Koninie błędnie obliczył wymiar kary w wysokości 75.000 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2006 r. wniósł G. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 752/06 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 59g Prawa budowlanego do kar, o których mowa w ust. 1 tego przepisu czyli wymierzonych na podstawie art. 59f ust. 1, mającego zastosowanie w sprawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Tymczasem zgodnie z art. 68 § 1 powołanej ustawy zobowiązanie podatkowe o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Odnosząc się do zasady przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego Sąd przyjął, że obowiązek, od którego liczyć należało początek trzyletniego terminu, powstał z końcem roku kalendarzowego roku, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Obowiązek zapłaty kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powstaje bowiem z dniem zaistnienia tego zdarzenia, co wynika z analogii do przepisu art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwalał na przyjęcie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu w sierpniu 2002 r. (protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 23 kwietnia 2004 r.), a więc początek wskazanego terminu rozpoczął swój bieg 1 stycznia 2003 r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalająca zobowiązanie do zapłaty kary została doręczona inwestorowi 21 sierpnia 2006 r. a więc po upływie trzyletniego okresu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podkreślił również, że zobowiązanie o jakim mowa powyżej nie powstało w związku z wydaniem i doręczeniem wcześniejszego postanowienia tego samego organu z dnia [...] września 2005 r., gdyż to postanowienie zostało uchylone w całości postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Oznacza to, że decyzja organu I instancji kształtująca obowiązek zapłaty kary nie została poddana jedynie korekcie co do wysokości, lecz całkowicie wyeliminowana. Pierwsze zobowiązanie kształtujące i wywołujące skutek opisany w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej powstało zatem 21 sierpnia 2006 r. Dlatego też, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 5 Prawa budowlanego w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2007 r., zaskarżając wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni stosowania Działu III Rozdział 8 – Przedawnienie. Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Według art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej "Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Artykuł 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Zastosowanie wprost przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia, która przewiduje określenie wysokości zobowiązania podatkowego w formie decyzji tylko w razie wadliwości procedury samoobliczenia. Na inwestorze ciąży obowiązek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego), który stanowi wezwanie do przeprowadzenia przez właściwy organ obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego). Jeżeli brak jest złożenia tego wniosku ustalenie naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu. Artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Stosując odpowiednio należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że "obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej, co nie pozwala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie do odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f Prawa budowlanego. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego, szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzenia kar administracyjnych w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 61/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc skoro skarżący nie złożył wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, to do stanu faktycznego w sprawie odpowiednie zastosowanie ma art. 68 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji organ administracji zobligowany jest stosować termin 5-letni przedawnienia do wymiaru kary. W rozpatrywanym przypadku termin ten należy liczyć od końca 2002 r., a zatem upłynął on z końcem dnia 31 grudnia 2007 r. Zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane w dniu 17 sierpnia 2006 r., a doręczone skarżącemu w dniu 21 sierpnia 2006 r. (k. 48 akt I instancji). Oznacza to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie nie naruszył dyspozycji art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 59g Prawa budowlanego i art. 68 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej, bowiem decyzja nakładająca karę została wydana w przepisanym przez prawo terminie. Także wymierzona kwota kary jest zgodna z powołanym wyżej art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Organy orzekające prawidłowo ustaliły powierzchnię i kubaturę budynku, trafnie zakwalifikowały obiekt do odpowiedniej kategorii określonej w załączniku do Prawa budowlanego, właściwie ustaliły współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, jak również prawidłowo obliczyły wysokość kary w kwocie 50.000 zł. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2010 r. złożył G. J. zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 54 i 55 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę obiektu budowlanego oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez niewłaściwe ustalenie kategorii obiektu oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie mimo naruszenia przepisów art. 8, 9 i 10 k.p.a. przez organy w toku postępowania administracyjnego, tj. naruszenia przez ten organ zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, zasady udzielania przez organy prowadzące postępowanie informacji faktycznych i prawnych stronom i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd wydając zaskarżony wyrok był na mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09. Powyższą okoliczność należy wziąć pod uwagę również oceniając zarzuty skargi kasacyjnej. Nie jest więc trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż z akt sprawy nie wynika aby organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy art. 8, 9 i 10 k.p.a. Również i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uprawdopodobniono chociażby, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo opisanie treści przepisów, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, jest niewystarczające. Podobnie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 54 i 55 Prawa budowlanego), nie znalazł żadnego wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Bezspornym bowiem jest, że skarżący we właściwym czasie i formie, nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy. Nie uzyskał też ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co w tym przypadku było wymagane. Powyższych okoliczności nie podważa się też w skardze kasacyjnej. Niezrozumiałe są też wątpliwości wyrażone w skardze kasacyjnej, czy przedmiotowy budynek magazynowy "jest obiektem budowlanym" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy i nie został prawidłowo uzasadniony w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.