II SA/Go 538/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Parafii [...] na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia wykorzystywania instalacji nagłaśniającej I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej Parafii [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Zarządzeniem pokontrolnym z [...] czerwca 2019 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na Proboszcza Parafii pw. [...] w [...] obowiązek polegający na "ograniczeniu codziennego wykorzystywania instalacji nagłaśniającej, zlokalizowanej na wieży kościoła parafialnego, oraz wykorzystywanie tejże instalacji wyłącznie do uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, a więc do przypadków szczególnie podniosłych i wyjątkowych dla społeczności katolickiej. W terminie: zadanie stałe" oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wykonaniu zarządzenia na dzień [...] czerwca 2019 r. W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1471 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1355; dalej i.o.ś.). W uzasadnieniu tego zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska [...] w dniu [...] maja 2019 r. u podmiotu Parafia [...] (udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...]) ustalono, iż urządzenie nagłaśniające, zlokalizowane na wieży kościoła parafialnego, pięć razy dziennie przez 7 dni w tygodniu emituje pieśni oraz co pełną godzinę w systemie 12-godzinnym odtwarza dźwięk bicia dzwonów. W ocenie organu stanowi to naruszenie art. 156 ust. 1 oraz art. 156 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. 2018 poz. 799 ze zm.; dalej p.o.ś.). W związku z tym organ zarządził opisane wyżej ograniczenie emisji wyżej wspomnianych dźwięków oraz nakazał stronie zastosowanie się do art. 156 ust. 2 ustawy ochrony środowiska uznając, że "codzienne wykorzystywanie urządzeń nagłaśniających w celu odtwarzania dźwięku dzwonów kościelnych, pieśni czy melodii, a także sygnałów dźwiękowych nie zalicza się do uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, które to cechują się odmiennością od codzienności i swoistą wyjątkowością". 2. W skardze wniesionej do tutejszego sądu, Parafia [...], działając przez pełnomocnika zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 2 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że strona skarżąca nieprawidłowo wykorzystuje instalację nagłaśniającą i zasadne jest nałożenie na nią obowiązku ograniczenia wykorzystywania instalacji nagłaśniającej zlokalizowanej na wieży kościoła parafialnego, podczas gdy odtwarzanie dźwięków bicia dzwonów i pieśni religijnych należy uznać jako odtwarzanie melodii w ramach imprez i uroczystości związanych z kultem religijnym, a tym samym, że przedstawiony stan faktyczny spełnia przesłanki określone we wskazanym przepisie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 i art. 8 ust. 1 Konkordatu zawartego między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r., Nr 51, poz. 318) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji ograniczenie swobody i wolności sprawowania kultu religijnego poprzez ograniczenie wykorzystywania instalacji nagłaśniającej emitującej dźwięk bicia dzwonów i pieśni religijnych; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 i.o.ś przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku sprecyzowania w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stwierdzonych przez organ naruszeń, które to naruszenia powinny być wskazane na tyle dokładnie, aby nie było wątpliwości odnośnie tego, jakie działania winna podjąć skarżąca, aby doprowadzić do ich wyeliminowania wolności sprawowania kultu religijnego poprzez ograniczenie wykorzystywania instalacji nagłaśniającej emitującej dźwięk bicia dzwonów i pieśni religijnych; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 i.o.ś przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku sprecyzowania w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stwierdzonych przez organ naruszeń, które to naruszenia powinny być wskazane na tyle dokładnie, aby nie było wątpliwości odnośnie tego, jakie działania winna podjąć skarżąca, aby doprowadzić do ich wyeliminowania. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazane zarzuty zostały rozwinięte. Podkreślono w nich swobodę wyznaniową jaka przysługuje kościołowi katolickiemu, której wielowiekowym i tradycyjnym elementem są dźwięki bicia dzwonów oraz pieśni religijne, odtwarzane w przedmiotowej Parafii w godzinach rozpoczęcia nabożeństw liturgicznych, w tym w szczególności Mszy Świętych oraz "w godzinach, w których Kościół od wieków duchowo jednoczył się z wiernymi, aby wspólnie móc się modlić". Wskazano również na nieprawidłowości i niepełność ustaleń faktycznych, na których oparte zostało zarządzenie pokontrolne oraz niejasność sformułowanych przez organ obowiązków. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ przytoczył orzeczenie WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r. wydane w sprawie II SA/Gd 14/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 5. Stosownie do przepisów art. 2 powołanej wyżej i.o.ś. do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi: 1) kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody; 2) kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji. Natomiast, stosownie do art. 12 ust. 1 i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: - wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, - wydać na podstawie osobnych przepisów decyzję administracyjną, - wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem zarządzenie obejmować może zobowiązanie kontrolowanego do przedstawienia informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń - w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym (art. 12 ust. 2 i.o.ś.) oraz przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (art. 12 ust. 3 i.o.ś.). 6. Jeśli chodzi o charakter prawny zaskarżonego aktu przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W literaturze wskazuje się, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony wojewódzki inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (tak T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska; ZNSA 3/2011, s. 92). Świadczy o tym władczy charakter takiego zarządzenia oraz fakt, iż rozstrzyga ono indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie pokontrolne wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ jego niewykonanie lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 i.o.ś.). Skoro więc przepisy ustawy uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 107/08; 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08; 13 maja 2014 r., II OSK 1112/13, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08; CBOSA). 7. O ile zaskarżalność zarządzenia pokontrolnego do sądu administracyjnego nie budzi wątpliwości, nie jest oczywiste, czy i jakie obowiązki mogą być w tym zarządzeniu nałożone na kontrolowany podmiot. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Nie powoduje ono również odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, a wskazane w nim obowiązki nie są poddane egzekucji administracyjnej (istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń sankcjonowany jest karnie, odpowiedzialność związana jest jednak z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą). Zarządzenie pokontrolne jest zatem aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem oddziaływującym lub korzystającym ze środowiska. Dlatego w doktrynie nie bez racji wskazuje się, że w zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania (szerzej T. Czech, Charakter prawny zarządzeń pokontrolnych organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Temidium 4 (61) 2010), ZNSA 2011/3/89-100; por. także B. Draniewicz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, ZNSA 2009/6/147-155 oraz K. Gruszecki, Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej. Glosa do wyroku WSA z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Sz 303/08, GSP-Prz.Orz. 2012/4/71-78). Wskazać należy, że aktem władczym rozstrzygającym prawnoadministracyjne obowiązki strony, mającym na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Organem właściwym do wydania decyzji we wskazanym trybie jest jednak starosta (art. 378 ust. 1 p. o. ś.). 8. Odnosząc się do zastosowania przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.), w odniesieniu do podnoszonych w skardze regulacji prawnych chroniących swobodę wyznaniową oraz prawo do sprawowania kultu religijnego wskazać należy, że zgodnie z art. 156 ust. 2 p.o.ś., zakaz stosowania instalacji nagłaśniającej określony w art. 156 ust. 1 p.o.ś. nie dotyczy okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu. W odniesieniu do tej części art. 156 ust. 2 p.o.ś., która mówi o "uroczystościach i imprezach związanych z kultem religijnym" przepis ten jest uznawany za wyraz gwarancji Państwa w stosunku do swobody sprawowania i organizowania kultu religijnego – odniesieniu do kościoła katolickiego wynikający z Konstytucji, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1153 ze zm.); ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 380) oraz Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 318). Jednakże gwarancja ta realizowana jest w ramach obowiązującego prawa ochrony środowiska i norm dotyczących hałasu. W świetle przepisów prawa materialnego nie tylko instalację nagłaśniającą, ale i dzwony kościelne należy uznać za "instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., a parafię (kościół), w której się znajdują za "zakład" w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. (por. wyrok NSA z 4 października 2016 r., II OSK 3250/14, CBOSA). Z tych względów uznaje się, że w stosunku do takiej instalacji i zakładu znajduje zastosowanie przepis art. 115a p.o.ś. 9. Na tle wyżej przedstawionych w punktach 7 i 8 niniejszego uzasadnienia rozważań wskazać należy, że treść wydanego w sprawie zarządzenia pokontrolnego wykracza poza warunki, które zostały sformułowane w ustawie dla aktu władczego jakim jest decyzja administracyjna, w szczególności przez nałożenie na stronę bezpośredniego obowiązku podjęcia jakichkolwiek konkretnych działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Jeśli jednak, wobec różnicy lub niewyrazistości poglądów w tej mierze przyjąć nawet dopuszczalność formułowania w zarządzeniu pokontrolnym ograniczenia emisji hałasu wskazać należy, że zaskarżony akt jest obarczony istotnym wadami prawnymi. Mianowicie nałożone w zarządzeniu obowiązki zostały określone przez posłużenie się przez organ zwrotami szacunkowymi i nieostrymi znaczeniowo, bo za taki należy uznać sformułowanie "przypadki szczególnie podniosłe i wyjątkowe dla społeczności katolickiej"). Zauważyć należy, że o ile wedle zasad legislacji przyjmuje się, w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalność stosowania w przepisach prawa zwrotów nieostrych (niedookreślonych), tak w akcie stosowania prawa, jakim jest wydane zarządzenie, taka nieostrość jest wykluczona. Akt stosowania prawa stanowić ma bowiem konkretyzację obowiązku przewidzianego przepisami prawa i nie może rodzić wątpliwości co do zakresu i przedmiotu obowiązku. Takie wątpliwości wskazany fragment zarządzenia rodzi, a przecież zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone, tak by zobowiązany podmiot nie musiał domniemywać treści nałożonych w zarządzeniu obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1876/17, CBOSA). 10. Dalej wskazać należy, że badanie legalności zaskarżonego aktu przez sąd obejmuje ustalenie, czy istniały podstawy faktyczne i prawne do wydania zarządzenia o takiej, a nie innej treści (szerzej G. Klimek, Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska, PPOŚ 2014/2/29-49). Takich podstaw w zarządzeniu pokontrolnym nie wskazano, nie wynikają one również z akt sprawy. W zarządzeniu i protokole kontroli nie wskazano konkretnych normatywów hałasu dozwolonego do emisji w środowisku objętym pomiarem oraz faktycznej poziomu dźwięku emitowanego przez instalację kościelną w określonych przepisami porach. Organ nie powołał się w tym względzie na jakiekolwiek przepisy prawa materialnego (poza art. 156 ust. 1 i 2 p.o.ś., który samoistnie sprawy nie rozstrzyga). Nie ustalił też stanu faktycznego, który maiłby zostać poddany kwalifikacji prawnej, (w szczególności nie podał żadnych wyników pomiarów hałasu), stwierdzając wprost w protokole kontroli, że "nie posiada akredytacji do wykonywania pomiarów impulsowych hałasu" oraz, "że nie ma możliwości przeprowadzenia takich pomiarów". Wady te jednoznacznie świadczą, że w dacie wydania zaskarżonego aktu organ nie dysponował materiałem faktycznym pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy w odniesieniu choćby do procedury i norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291). Nadto uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego jest tak lakoniczne i ogólnikowe, że nie poddaje się w istocie kontroli. 11. Z powyższych, opisanych w punktach 7 do 10 niniejszego uzasadniania przyczyn, należało, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić zaskarżone zarządzenie pokontrolne jako wydane z naruszeniem przepisów art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i.o.ś. w zw. z art. 156 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 115a p.o.ś. W ponowionym postępowaniu organ będzie związany wyrażoną w niniejszym orzeczeniu oceną prawną i wskazaniami. Poza wyeliminowaniem wskazanych wyżej wad dotyczących podstaw faktycznych i prawnych zarządzenia organ rozważy, czy ze względu na przedmiot i zakres sporu oraz gwarancje strony, jak również cele i funkcje oraz skutki postępowania kontrolnego właściwszym trybem nie będzie postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 115a p.o.ś., do którego wszczęcia i prowadzenia uprawniony jest inny organ, jednakże działający w oparciu o wyniki lub wystąpienia organów inspekcji ochrony środowiska. O kosztach postępowania sądowego należnych stronie skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i 209 p.p.s.a.