VII SA/Wa 243/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki Akcyjnej [...] - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., Nr nakładające na [...] grzywnę w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych), w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2016 r., Nr [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W związku z niewykonaniem przez Spółkę Akcyjną [...] obowiązku wskazanego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] i po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] sierpnia 2016 r. organ działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu jego wyegzekwowanie. W związku z tym w dniu [...] sierpnia 2016 r. organ skierował do spółki upomnienie Nr [...] wzywające do wykonania obowiązku, a następnie w dniu [...] września 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. W związku ze stwierdzeniem podczas kontroli w dniu [...] października 2016 r., iż egzekwowany obowiązek nie został wykonany, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] nałożył na [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. powołując się na art. 7 § 2, art. 119 § 1, art. 121, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał, iż odpowiada ono prawu. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż wyłączną przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest niewykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej. W toku egzekucyjnego postępowania zażaleniowego, ocenie organu II instancji podlega jedynie prawidłowość tegoż postępowania, a w szczególności istnienie podstawy prawnej wymagalności zobowiązania. Organ ten nie ma natomiast prawa badać w tym trybie kwestii dotyczących prawidłowości postępowania administracyjnego oraz zapadłego w jego toku rozstrzygnięcia, które stało się podstawą wszczęcia egzekucji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ stwierdził, że zaniechania postępowania egzekucyjnego nie uzasadniają: plany modernizacyjne, brak zagrożenia bezpieczeństwa, trudności z pozyskaniem środków finansowych. Zaś podnoszony argument dotyczący planowanej przebudowy stacji [...] nic może stanowić argumentu za uwzględnieniem wniosku, albowiem organ administracji nie może opierać swojego działania o deklarowane zdarzenia przyszłe. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. wniosła [...] . Skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła organowi naruszenie: - art. 119 § 1 w zw. z art. 122 § 2 pkt 1 upea, przez przyjęcie że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, mimo, iż wiadukt kolejowy na linii [...] relacji [...] w km 24,304 nad ul. [...] w [...] będzie przebudowywany w ramach zadania przebudowa stacji kolejowej [...] ; - art.121 § 2 upea, przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy było uzasadnione nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości maksymalnej, przez co dopuścił się przekroczenia uznania administracyjnego; - art. 122 § 2 pkt 2 upea, przez uznanie, że termin wyznaczony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. jest wystarczający i realny do realizacji obowiązków w nim określonych. Dodatkowo wskazała, że wykonała jeden z nałożonych obowiązków – uzupełniła system odwodnienia. Zdaniem skarżącej brak jest racjonalnego uzasadnienia na wykonanie pozostałych robót. Wiadukt kolejowy położony na linii nr [...] [...] w km 24,308 nad ulicą [...] w [...] jest objęty zadaniem inwestycyjnym, w ramach którego nastąpi przebudowa całego układu torowego stacji kolejowej w [...] , w tym wszystkie wiadukty w centrum miasta. Zadanie to wynika z Krajowego Programu Kolejowego ustanowionego przez Radę Ministrów w uchwale z dnia 15 września 2015 r., Nr 162/2015 i Szczegółowego Programu Realizacji Inwestycji. Zaś wykonanie obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym prowadziłoby w opinii skarżącego do nieuzasadnionego wydatkowania środków pieniężnych w sytuacji, gdy i tak most zostanie przebudowany, tym bardziej, że obiekt nie zagraża bezpieczeństwu ruchu kolejowego i może być eksploatowany na dotychczasowych zasadach. Zdaniem skarżącej zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nastąpiło z naruszeniem zasady celowości, ponieważ skarżąca dokona przebudowy w/w mostu, w wyniku czego obowiązki na niego nałożone staną się nieaktualne. W zakresie wysokości grzywny skarżąca uważa, że organ wymierzając ją w maksymalnej wysokości przekroczył granice uznania administracyjnego, ponieważ środek ten z jednej strony ma zapewnić efektywność, a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., wydane w oparciu o art. 121 § 2 i 4 oraz 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzekające o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Orzeczenia te zapadły w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Na wstępie należy wyjaśnić, że fakt wykonania jednego z nałożonych obowiązków, ani nie oznacza, że pozostałe obowiązki zostaną wykonane, ani nie oznacza niezasadności prowadzenia egzekucji. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku argumentu o planowanej przebudowie mostu. Fakt nie wykonania nałożonych obowiązków został potwierdzony, przed nałożeniem grzywny, podczas kontroli w dniu [...] października 2016 r. Tak więc skoro pomimo upomnienia nie doszło do wykonania nałożonego obowiązku, to uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez doręczenie tytułu wykonawczego. W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie środka egzekucyjnego - jednego spośród określonych w art. 1a pkt 12b upea. Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 § 2 i 3 cytowanej ustawy, tj. zastosowanie takiego środka (dolegliwości), który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego oraz który umożliwia zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Grzywna ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 cyt. ustawy). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającym z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2). Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł zawierał pouczenie z art. 33 ustawy, przez taksatywne wymienienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, w tym między innymi była wskazana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5). Wskazać należy, że organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej i prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2016 r. wydany na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., uprawnia go do wszczęcia egzekucji (art. 29). Organ wszczynając egzekucję nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej, prowadzącego jednocześnie do wykonania przez nią wszystkich nakazanych czynności określonych w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 cytowanej ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy - na wniosek zobowiązanego - uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części (75 %) lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje bowiem obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego, (art. 127 i art. 133 § 1 ustawy). W niniejszej sprawie ustalenia wysokości grzywny prawidłowo organ dokonał na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Jeszcze raz przypomnieć zatem należy, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Po kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2016 r. z której wynikało niewykonanie obowiązku skierowano upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie organ wystawił tytuł wykonawczy. Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu [...] października 2016 r. organ stwierdził, że nałożone obowiązki nie zostały wykonane, w następstwie czego wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. A zatem, z akt administracyjnych sprawy oraz dołączonych do nich protokołów z kontroli wynika, że obowiązek nie został wykonany. Przechodząc do dalszej oceny dostrzec należy, iż wobec niewykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym i wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., organ powiatowy obowiązany był prowadzić egzekucję. W prawidłowo wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, organ obowiązany jest bowiem podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Stanowi o tym wyraźnie art. 6 § 1 upea. Sąd stwierdza, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do żadnych uchybień formalnych, w szczególności zobowiązanej prawidłowo doręczono upomnienie oraz tytuł wykonawczy wydany na podstawie ostatecznej decyzji zobowiązującej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organy egzekucyjne zasadnie zdecydowały o zastosowaniu grzywny, prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 ustawy i została prawidłowo uzasadniona przez organy. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Wyjaśnić należy, że skarżąca ma możliwość uniknięcia stosowania kolejnych środków egzekucyjnych w tym wykonania zastępczego i ponoszenia związanych z tym kosztów. W tym celu należy wykonać dobrowolnie ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. Z tych względów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.