I SA/Gd 656/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miasta z dnia 16 grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości i udzielania dotacji przedszkolom niepublicznym, punktom przedszkolnym i zespołom wychowania przedszkolnego prowadzonym przez osoby prawne lub fizyczne oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości i udzielania dotacji przedszkolom niepublicznym, punktom przedszkolnym i zespołom wychowania przedszkolnego prowadzonym przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy, Rada Miasta uchwaliła m. in zasady i kwoty przyznawania dotacji przedszkolom niepublicznym. Przepisy uchwały dotyczyły prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne przedszkoli niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego. W § 3 pkt 1 uchwały wskazano, że przedszkola niepubliczne otrzymują dotacje z budżetu gminy na każdego ucznia w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia. Natomiast w § 4 pkt. a organ stwierdził, że wysokość dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym na rok 2009 wynosi 311 zł miesięcznie. Pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. B. C. – dalej jako "Skarżąca" wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, bowiem w jej ocenie Rada nieprawidłowo w § 4 pkt a uchwały ustaliła konkretną, liczbowo dookreśloną kwotę dotacji na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego na rok 2009. Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której zaskarżyła wskazaną uchwałę z dnia 16 grudnia 2008 r. w części, to jest w zakresie § 4 pkt a uchwały, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej jako "u.s.o.") przez konkretyzację kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym, co stanowiło modyfikację ustawowych zasad udzielania tych dotacji. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że prowadziła niepubliczne przedszkole pod nazwą A w W. na podstawie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 2007 r. Skarżąca otrzymywała w związku z prowadzeniem niepublicznego przedszkola dotacje podmiotowo - celowe od Gminy, zgodnie z powołaną ustawą o systemie oświaty (art. 90 ust. 2b). W ocenie Skarżącej w § 4 pkt a wskazanej uchwały Rada Miasta ustaliła konkretną liczbowo dookreśloną kwotę dotacji na 1 dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego na rok 2009, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Uchwała podjęta została bowiem na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem Skarżącej przepis art. 90 ust. 4 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 grudnia 2008 r. (data podjęcia uchwały), wskazywał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji. Absolutnie nie upoważniał do wskazywania w akcie prawa miejscowego, w formie uchwały konkretnej kwoty dotacji na 1 dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego. Założeniem ustawodawcy było, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Ustalenie zaś konkretnej kwoty dotacji na jedno dziecko odbywa się w drodze czynności materialno - technicznej. Nie było wolą ustawodawcy upoważnienie jednostki samorządu terytorialnego do określenia kwot dotacji w formie uchwały (aktu prawa miejscowego), w dodatku bez bliższego wskazania, z czego ustalona kwota wynika, oraz jaki był jej sposób obliczenia (co uniemożliwia skuteczną weryfikację prawidłowości wyliczenia). Zgodnie z art. 90 ust. 2b (w brzmieniu z 2009 r.) dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wydatków bieżących", jednak w orzecznictwie ugruntowane pozostaje stanowisko, że zostało ono użyte w znaczeniu, jakim posługuje się ustawa o finansach publicznych, dzieląca wydatki na "bieżące" i "majątkowe". Zatem wydatkami "bieżącymi" są wszystkie wydatki na przedszkola publiczne, poza wydatkami "majątkowymi", czyli np. wydatkami na nowy budynek przedszkola. Ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na wydatki bieżące, tj. te które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel - na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Wysokość kwoty dotacji została w ustawie określona jako nie niższa niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. W sytuacji, gdy organ ustala konkretną kwotę dotacji, bez wskazania, jakie wydatki wziął pod uwagę podczas jej ustalenia, utrudnione jest zweryfikowanie, czy w istocie kwota ta stanowi 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Organ w sposób nieprawidłowy ustalił kwotę dotacji, zaniżając jej wysokość. Przy czym z uwagi na brak w uchwale wyjaśnienia sposobu obliczenia kwoty dotacji Skarżąca nie ma możliwości odnieść się bezpośrednio do sposobu obliczenia, a jedynie przypuszcza, że nie uwzględniono wszystkich ustalonych w budżecie wydatków, w tym zapisanych w innych niż 80104 rozdziałach klasyfikacji budżetowej. W ocenie Skarżącej, skoro organy upoważnione zostały jedynie do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji poprzez określenie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji, za przekroczenie delegacji ustawowej uznać należy dowolne ustalenie kwoty dotacji na 1 dziecko. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu, Skarżąca w żaden sposób nie udowodniła swojego interesu prawnego w złożeniu skargi na wskazaną uchwałę. Rok budżetowy 2009, którego dotyczy kwestionowany przez Skarżącą § uchwały z 16 grudnia 2008 r. został już rozliczony i po stronie Skarżącej nie ma żadnych podstaw prawnych do kwestionowania zapisów uchwały. Skarżąca zakończyła już prowadzenie przedszkola niepublicznego, zatem nie sposób doszukać się podstaw do wywodzenia interesu prawnego w składaniu skargi. Lakoniczne stwierdzenie o "zaniżeniu kwot dotacji" nie może zostać uznane za udowodnienie istnienia aktualnego interesu prawnego w złożeniu skargi na akt prawny sprzed 10 lat. Odnosząc się do kwestii zaskarżenia § 4 pkt a) uchwały Rada Miasta stwierdziła, że Skarżąca niekonsekwentnie zarzuca w/w § uchwały przekroczenie granic delegacji ustawowej w swojej skardze, by w innej części skargi ogólnikowość swoich zarzutów uzasadniać brakiem wyjaśnienia sposobu obliczenia kwoty dotacji. Wymaga podkreślenia, iż żaden przepis ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie nakładał obowiązku zawarcia w uchwale "wyjaśnienia sposobu obliczenia kwoty dotacji*', tym samym brak takiego wyjaśnienia w zaskarżonej uchwale nie stanowi naruszenia przepisów. Dokonanie takiego wyjaśnienia w uchwale byłoby właśnie przekroczeniem granic delegacji ustawowej. Skoro przepisy obowiązujące nie nakładały obowiązku dokonania omawianego wyjaśnienia to brak podstaw do czynienia z tego zarzutu Radzie Miasta podejmującej zaskarżoną uchwałę. Ponadto, pomimo braku wyjaśnienia sposobu obliczania dotacji, Skarżąca powinna przedstawić dowody na "zaniżenie wysokości dotacji", a nie oferować w skardze swoje przypuszczenia. Zdawkowe zarzuty co do treści zaskarżonej uchwały w ocenie Rady Miasta nie mogą być podstawą do uchylenia i tak nieobowiązującej już uchwały. W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2019 r. Skarżąca wskazując na sprawozdanie z wykonania budżetu za rok 2009 przedstawiła wyliczenia kwoty dotacji. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. pełnomocnik organu oświadczył, że nie jest w stanie wskazać, w oparciu o jakie bieżące wydatki budżetowe została wyliczona kwota dotacji wskazana w kwestionowanym § 4 pkt a uchwały, natomiast w piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2019 r. wyjaśnił, że w związku z upływem 10 lat od podjęcia uchwały, organ nie dysponuje już dokumentacją potwierdzającą wyliczenie dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym na 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Stosownie do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art.101 ust.1). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym tej sprawy należy uznać, że Skarżąca występująca jako prowadząca przedszkola niepubliczne na terenie gminy mogła kwestionować wskazaną uchwałę z dnia 16 grudnia 2008 r., wywodząc interes prawny z prowadzenia na terenie gminy placówki oświatowej dotowanej przez gminę. Z przepisów bowiem ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wynika jednoznacznie, że niepubliczne przedszkola są uprawnione do otrzymania dotacji; że o dotację dla takiego przedszkola może wystąpić organ ją prowadzący, który ponosi też odpowiedzialność za jej niewłaściwe wykorzystanie. To organ prowadzący przedszkole składa wniosek o przyznanie dotacji. Skarżącym prowadzącym takie przedszkola, przysługuje uprawnienie do dotacji oświatowej, na zasadach wskazanych w przedmiotowej uchwale. Posiadają więc interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wynikający ze związku między sferą ich indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, w zakresie wskazanym w skardze. Przechodząc do zarzutów skargi należy podnieść, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji, czy w zakresie kontroli rozliczania dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13). Ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Istotne w sprawie jest ocenienie, czy wskazane w skardze postanowienia uchwały są zgodne z regulacjami ustawowymi. Wbrew treści skargi zakwestionowana w części uchwała nie przekracza granic delegacji ustawowej zawartej w treści przepisów ustawy o systemie oświaty, a stanowi wykonanie przepisów nakazujących organowi dotującemu ustalenie szczegółowych zasad ustalania wysokości i udzielania dotacji przedszkolom niepublicznym, punktom przedszkolnym i zespołom wychowania przedszkolnego. W ocenie Sądu kwota dotacji nie została ustalona dowolnie, lecz wynika z realizacji zapisów art. 90 ust. 2b (w brzmieniu z 2009 r.) u.s.o., zgodnie z którym dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Powołany § 3 pkt 1 wskazanej uchwały przewiduje ogólną zasadę dotyczącą otrzymywania przez przedszkola niepubliczne dotacji z budżetu gminy w przeliczeniu na jednego ucznia. Istota takiej uchwały polega na ustaleniu wysokości stawek, natomiast sposób ich wyliczenia może być wskazany w załączniku do uchwały lub innych dokumentach, a do wyboru organu pozostawiona zostaje metoda udzielenia informacji. Żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wyłączył możliwości wskazania w uchwale konkretnej kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym. Z przywołanej na wstępie niniejszych rozważań regulacji prawnej wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny reguł jej przekazywania i rozliczania. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji, w tym zasady przyznawania dotacji na każde dziecko. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony zatem ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. Właśnie na kanwie niniejszego przypadku niezwykle istotne znaczenie ma charakter dotacji oraz charakter instytucji, która będzie jej beneficjentem. Niewątpliwie to na organie ciążył obowiązek ustalenia stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w prawidłowej wysokości i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne. Wyliczając wysokość stawki dotacji organ działa z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Dotacja jest przekazywana na rachunek bankowy podmiotów oświatowych w 12 częściach. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kwestią drugorzędną jest sposób, w jaki organ informuje podmiot o wysokości dotacji. Skoro ustawa prawo oświatowe nie wyłącza takiej możliwości, to konkretyzacja kwoty dotacji na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym w samej uchwale nie stanowiła modyfikacji ustawowych zasad udzielania tych dotacji, tym bardziej, że sam sposób udzielenia dotacji (ogólną zasadę jej udzielania) organ prawidłowo wskazał w zaskarżonej uchwale. Rola podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne w procesie ustalenia i wypłaty dotacji była ograniczona jedynie do czynności określonych w uchwałach. Jednostka ta była zobowiązana do terminowego złożenia wniosku o udzielenie dotacji, zgłoszenia zmian wszelkich danych zawartych we wniosku, przekazywania informacji o liczbie uczniów przedszkola oraz rozliczenia dotacji. Końcowo wskazać należy, że przedstawione przez Skarżącą wyliczenia dotyczące wysokości dotacji stanowią jedynie subiektywne przekonanie Skarżącej w przedmiocie zaniżenia kwoty dotacji, bowiem brak dowodów w skardze, aby dotacja ta była faktycznie zaniżona. Podsumowując Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia wstanie faktycznym i prawnym, a zaskarżona uchwała z 16 grudnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości i udzielania dotacji przedszkolom niepublicznym, punktom przedszkolnym i zespołom wychowania przedszkolnego prowadzonym przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy odpowiada prawu. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.