I OSK 1198/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del.NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 833/09 w sprawie ze skarg Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i P. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zainstalowanie przekaźnika sygnału internetowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 lutego 2010 r., II SA/Gl 833/09 oddalił skargi Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i P. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zainstalowanie przekaźnika sygnału internetowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej posiada legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 140 ust. 4 in fine ustawy z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1860 ze zm.), przewidującym udział Prezesa UKE w postępowaniu spornym prowadzonym w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy kpa dotyczące udziału prokuratora (art. 183 kpa). W związku z tym brak jest podstaw do twierdzenia, że ustawa gwarantuje Prezesowi UKE udział w postępowaniu administracyjnym, a nie przysługuje mu legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa). Stan faktyczny w sprawie ustalony przez organy jest bezsporny. Wnioskujący o wydanie zezwolenia na instalację urządzenia telekomunikacyjnego, przeprowadził negocjację z właścicielem nieruchomości przy ul. [...], które zakończyły się odmową udzielenia zgody na założenie spornego przekaźnika. Poza sporem pozostaje także fakt, że budynek przy ul. [...] znajduje się na terenie nie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie uzyskał i nie złożył decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia sporna sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy brak zgody właściciela uzasadnia uwzględnienie żądania wnioskodawcy wydania decyzji zezwalającej na przymusowe założenie instalacji na nieruchomości tego właściciela. Artykuł 140 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego stanowi, że jeżeli strony (właściciel i wnioskodawca) nie zawrą umowy, o której mowa w art. 140 ust. 2 ustawy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej jako "u.g.n."). Przepis ten przewiduje, że starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie stosownego zezwolenia. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Uznanie to jest jednak ograniczone warunkami, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 in fine – zezwolenie może nastąpić zgodnie z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem składu orzekającego art. 124 u.g.n. stosowany łącznie z art. 140 Prawa telekomunikacyjnego nie może być interpretowany z pominięciem tego warunku. Nadto w sprawie o wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie podlegają badaniu przyczyny nieuzyskania przez wnioskodawcę decyzji o inwestycji celu publicznego, co może być przedmiotem odrębnej sprawy i skargi. Dla sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na podstawie tego przepisu istotne jest jedynie legitymowanie się przez wnioskodawcę – w przypadku braku planu miejscowego – decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to z tego powodu, że art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 140 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny nie legitymuje się decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotnie, przyjęcie, że ograniczenie w trybie art. 124 u.g.n. może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem, a w przypadku braku planu, z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w pewnych sytuacjach pozbawia operatorów możliwości ubiegania się o takie ograniczenie i zezwolenie na założenie instalacji. Ograniczenie takie – zdaniem Sądu – jest dopuszczalne i uzasadnione. Ingerencja w sferę uprawnień właścicielskich może mieć miejsce tylko na podstawie ustawy, która powinna precyzować jej warunki i zakres. Artykuł 124 u.g.n. umożliwia ograniczenie właściciela w jego uprawnieniach tylko pod pewnymi warunkami, do których należy zgodność z planem lub decyzją lokalizacyjną. Warunki te gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie jest możliwa w każdej sytuacji i w związku z każdą inwestycją, lecz jedynie wtedy, gdy spełnione są stosowne kryteria, a realizacja inwestycji służy relatywnie doniosłym interesom. Warunków tych nie spełnił wnioskodawca skoro zamierzona przez niego inwestycja nie uzyskała decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem organy orzekające zasadnie odmówiły udzielenia zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył P. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 140 prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 124 u.g.n., poprzez przyjęcie, iż ograniczenie, w drodze decyzji, korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie stosownego zezwolenia jest możliwe wyłącznie zgodnie z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych za I i II instancję wraz z kosztami zastępstwa procesowego za II instancję. W uzasadnieniu podniesiono, że interpretacja przepisów art. 140 prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 124 u.g.n. przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącego jest błędna. Zaznaczono, iż dla zakładania na budynkach urządzeń telekomunikacyjnych nie jest wymaganie uzyskanie pozwolenia na budowę, nie jest też konieczne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Natomiast nieustalenie w takiej sytuacji lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji nie przesądza, iż określona inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Przyjęcie przez Sąd, iż odesłanie do art. 124 u.g.n. należy traktować wprost jest również błędne. Stosując wykładnię systemową należy przyjąć, iż odesłanie z art. 140 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego dotyczy jedynie odpowiedniego zastosowania przepisu art. 124 u.g.n. Z całą stanowczością należy również podnieść, że zgodnie z normą prawną wyrażoną w art. 140 ust. 1, obowiązek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, by umożliwić operatorom publicznym instalowanie na nieruchomości m.in. urządzeń telekomunikacyjnych, jest ograniczony jedynie warunkiem, by istniała możliwość dalszego racjonalnego korzystania z nieruchomości. Zarówno właściciel nieruchomości, jak również organy odmawiające wydania decyzji nie podnosiły, iż ewentualna zgoda na zainstalowanie urządzeń telekomunikacyjnych spowoduje brak możliwości racjonalnego korzystania z nieruchomości. Stąd też, w przypadku niezawarcia umowy, o której mowa w art. 140 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, zachodzą przesłanki do zastosowania art. 124 u.g.n. i wydania decyzji administracyjnej. Skład orzekający błędnie przyjął, iż organy orzekające zasadnie odmówiły udzielenia zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z faktem, iż skarżący nie uzyskał decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odesłanie z art. 140 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego należy traktować nie jako odesłanie do stosowania wprost przepisu art. 124 u.g.n., lecz jedynie jako możliwość odpowiedniego, posiłkowego stosowania tegoż przepisu, a art. 140 ust. 1 zawiera wyłączną, wystarczającą i decydującą przesłankę do tego, by właściciel lub użytkownik wieczysty musiał umożliwić operatorowi telekomunikacyjnemu instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ppsa). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne. Zgodnie z art. 140 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego (obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom oraz podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8, instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Przy tym warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie (ust. 2). Przepisy te określają przesłanki i formę ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego w celu umożliwienia instalowania na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzania linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczania tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatacji i konserwacji. Jeżeli jednak strony nie zawrą umowy w terminie, to stosuje się przepisy art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ust. 4). Oznacza to, że w przypadku, gdy strony nie dojdą do porozumienia, w miejsce przesłanek i trybu określonego w art. 140 ust. 1 - 3 Prawa telekomunikacyjnego, wchodzą warunki i tryb postępowania wynikające z art. 124 u.g.n. Dlatego trafnie przyjął Sąd I instancji, że ten ostatni przepis ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a zatem umożliwia ograniczenie właściciela w jego uprawnieniach tylko pod wymienionymi w nim warunkami, do których należy zgodność z planem lub decyzją lokalizacyjną zamierzonej inwestycji. Można się zgodzić ze skarżącym, że takie uregulowanie instalacji urządzeń telekomunikacyjnych na cudzych budynkach, skoro dla tego typu inwestycji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, nie jest też konieczne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. To najprawdopodobniej było przyczyną uchylenia art. 140 z dniem 17 lipca 2010 r. Fakt ten jednak nie usprawiedliwia przyjęcia wykładni cyt. art. 140 prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 124 u.g.n. zaproponowanej przez skarżącego. Gdyby uznać, że przyjęta przez niego wykładnia jest trafna, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że uregulowanie zawarte w art. 124 ust. 1 zd. 2 ("Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.") u.g.n. jest całkowicie zbędne. Takie zaś rozumowanie pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, która stanowi: "Niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" - por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 401. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.