II SA/Wr 528/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 maja 2022 r. nr IF-O.7840.101.2020.KMB-2 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Dnia 19 września 2006 r., decyzją Nr 835/06, Starosta Trzebnicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. O. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej dobudowę sali konsumpcyjnej, węzła WC i zadaszenia ogródka piwnego przy restauracji "[...]" w O. przy ul. [...] na terenie [...], na działkach nr [...] i [...] AM [...], obręb O. Następnie, decyzją Nr 1058/19 z dnia 23 września 2019 r. decyzję tę przeniesiono na rzecz Z. B. W postępowaniu tym Z. B. reprezentował, na podstawie pełnomocnictwa z dnia 5 września 2019 r., M. K. (dalej: skarżący). W dniu 25 października 2019 r. do Starostwa Powiatowego w Trzebnicy wpłynął wniosek Burmistrza O. o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę Nr 835/06 z dnia 19 września 2006 r. Wygaśnięcie tej decyzji Starosta Trzebnicki stwierdził decyzją Nr 1282/19 z dnia 21 listopada 2019 r. Decyzję tę skierowano do A. O. Dnia 17 stycznia 2020 r. do Starosty Trzebnickiego złożono wniosek M. K., występującego w imieniu Z. B., o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Trzebnickiego Nr 1282/19 z dnia 21 listopada 2019 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr 835/06 z dnia 19 września 2006 r. Postanowieniem Nr 74/20 z dnia 14 lutego 2020 r. Starosta Trzebnicki przywrócił na wniosek Z. B., reprezentowanej przez pełnomocnika, M. K., termin do złożenia odwołania od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę Nr 835/06 z dnia 19 września 2006 r. Następnie przesłał akta sprawy oraz odwołanie M. K., występującego w imieniu Z. B., do organu odwoławczego. Postanowieniem IF-0.7840.474.2020.KMB-2 z dnia 7 grudnia 2020 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność ww. postanowienia Starosty Trzebnickiego Nr 74/20 z dnia 14 lutego 2020 r. z przyczyn określonych w przepisie art. 156 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. ponieważ postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości - przez organ niewłaściwy. Wobec niezłożenia zażalenia na to postanowienie przez żadną ze stron stało się ono ostateczne z dniem 2 stycznia 2021 r. W dniu 25 maja 2022 r. Wojewoda Dolnośląski wydał postanowienie znak IF-O.7840.101.2020.KMB-2 stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. K. działającego w imieniu Z. B., od decyzji Starosty Trzebnickiego nr 1282/19 z dnia 21 listopada 2019 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Trzebnickiego nr 835/06 z dnia 19 września 2006 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej dobudowę Sali konsumpcyjnej, węzła WC i zadaszenia ogródka piwnego przy restauracji "[...]" w O. przy ul. [...] na terenie [...], na działkach nr [...] i [...] AM [...], obręb O. Postanowieniem z tego samego dnia odmówił także przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania wykazano - między innymi - że Z. B. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Trzebnickiego Nr 1282/19 z dnia 21 listopada 2019 r. Nadto skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty Trzebnickiego Nr 835/06 z dnia 19 września 2006 r. o pozwoleniu na budowę; nie uznano także, że przedstawione przezeń pełnomocnictwo upoważniało go do reprezentowania Z. B. w tym postępowaniu. Nadmieniono, że krąg stron postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z powyższej definicji, warunkiem posiadania statusu strony w postępowaniach w sprawach związanych z pozwoleniami na budowę jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na jakiej planowana jest inwestycja. Skarżący takim tytułem się nie wykazał. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. K. (dalej: skarżący) działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika. W treści skargi profesjonalny pełnomocnik wyraźnie wskazał, że zaskarża postanowienie w imieniu M. K. i zarzucił naruszenie: 1/ art. 58 § 1 w związku z art. 59 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia skarżącemu terminu, w sytuacji gdy spełnił on wszystkie przesłanki warunkujące możliwość skorzystania z tej instytucji; 2/ art. 28 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez posłużenie się bardzo wąskim pojęciem strony, kiedy to w art. 58 k.p.a. mowa jest o osobie " zainteresowanego" a z art. 28 k.p.a. wynika, że pojęcie strony opiera się na interesie prawnym. Skarżący uważa, że w przedmiotowej sprawie w wystarczający sposób wykazał, że ma interes prawny w żądaniu czynności organu. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący w sposób prawidłowy złożył wniosek o przywrócenie mu terminu na wniesienie odwołania od decyzji Starosty Trzebnickiego nr 1282/19 z dnia 21 listopada 2019 r., której to decyzji faktycznie nie otrzymał w sposób prawidłowy. Wskazując na szerokie rozumienie strony postępowania, skarżący za niewątpliwe uznał, że jest strona postepowania, gdyż sprawa dotyczy jego interesu prawnego z tego względu żąda on czynności organu. Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inter4su osób na nieruchomości których będzie oddziaływać w sposób ograniczający ich prawa do korzystania z własnych nieruchomości. Wskazał, że reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego M. K. Z. B. jest najemcą lokalu usługowego znajdującego się w nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie sali konsumpcyjnej, węzła WC i zadaszenia ogródka. W ten sytuacji nie sposób uznać by nie była ona osobą zainteresowaną w sprawie. Już te okoliczności świadczą niezbicie, że skarżącemu winien zostać przywrócony termin do złożenia odwołania zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem z dnia 17 stycznia 2020 r. Skoro zaś termin winien zostać przywrócony, to odpada w przedmiotowej sprawie przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na uchybienie 14-dniowemu terminowi do jego złożenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej: "p.p.s.a.", Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie zaś do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Legitymacja do wniesienia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a zaskarżoną decyzją. Musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wywodzony jest z przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Osoba, która nie posiada interesu prawnego, nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi (por. szerzej post. NSA z 24.11.2011 r., II OSK 2376/11; wyr. NSA z 5.10.2010 r., I OSK 1551/10). W kontekście powyższych rozważań istotne jest, że rozpoznawana skarga wniesiona została przez M. K. Wynika to z jej petium, gdzie M. K. wprost wskazany został jako strona skarżąca. Jednoznacznie również zostało stwierdzone, że pełnomocnik zaskarża w całości postanowienie Wojewody w imieniu swojego mandanta – M. K. Tak sformułowana skarga nie pozostawiała więc wątpliwości, że jest ona wnoszona w imieniu M. K. Świadczy o tym również treść pełnomocnictwa w którym M. K. upoważnia profesjonalnego pełnomocnika do "prowadzenia we wszystkich instancjach w postępowaniu skargowym od "decyzji" (...) odmowy przywrócenia terminu na wniesienie odwołania od decyzji Starosty Trzebnickiego (...)". Należało mieć także na uwadze, że przedmiotowa skarga sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika. Zawodowy charakter wykonywanych przez niego działań, przemawia zaś za tym, że strona skarżąca określona została w petitum skargi. W orzecznictwie wskazuje się, że adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (tak też W. Chróścielewski, Glosa do wyr. WSA w Warszawie z 27.1.2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005, Nr 11, poz. 128; M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej, s. 35–36; A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 161; wyr. NSA z 20 września 2006 r., I OSK 1274/05; wyr. NSA z 27 stycznia 2009 r., I OSK 197/08; wyr. WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2011 r., I SA/Wr 1301/10). W rezultacie przykładowo osoba, którą w decyzji administracyjnej wskazano jako stronę, ale nią de facto nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego (tak wyr. WSA w Warszawie z 27.1.2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005, Nr 11, poz. 128, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, tamże). Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest bowiem zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (por. post. NSA z 13.6.2007 r., II FSK 1337/06). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić należy, że M. K. nie posiadał w postępowaniu administracyjnym obiektywnego interesu prawnego jak też nie został przez organ uznany za stronę postępowania. Stroną postępowania administracyjnego zakończonego na etapie odwoławczym zaskarżonym postanowieniem była natomiast Z. B. M. K. w postępowaniu administracyjnym występował jedynie jako jej pełnomocnik. Okoliczność ta jest bezsprzeczna, gdyż w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone skarżącemu przez Z. B. Powyższe znajduje również potwierdzenie w treści pism w postępowaniu administracyjnym, w których skarżący określa się jako jej pełnomocnik. W konsekwencji tych okoliczności, zaskarżone postanowienie Wojewody rozstrzygało zatem co do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez Z. B. w imieniu której i na rzecz której działał M. K. Ona też była adresatem zaskarżonego aktu i to jej interesu prawnego, jako podmiotu wnoszącego odwołanie, dotyczyło zaskarżone orzeczenie. Kwestionowane postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i z tego względu nie wpływa na uprawnienia lub obowiązki innych osób, w tym skarżącego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że M. K. nie posiadał interesu prawnego - rozumianego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością - uprawniającego do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie. Po stronie skarżącego zachodzi oczywisty brak legitymacji do wniesienia skargi, bowiem – jak już to wywiedziono - nie był on stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, zaś procesowy charakter postanowienia pozostaje bez wpływu na jego uprawnienia bądź obowiązki. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.