II OZ 1020/12

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. Sp. z o.o. z/s w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 58/12 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w L. i skargi Fundacji [...] w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. UZASADNIENIE Stowarzyszenie [...] w L. wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tczewskiego z dnia [...] lipca 2011, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. koło P. dla E. Spółki z o.o. z siedzibą w W. W skardze Stowarzyszenie sformułowało wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest jedyną w Polsce powstającą na terenach wyłącznie rolniczych, nieprzeznaczonych pod realizację funkcji przemysłowej. Jej realizacja spowoduje całkowite przekwalifikowanie terenu dotychczas rolniczego i rekreacyjnego w teren intensywnie przemysłowy. Spowoduje to zniszczenie pierwotnej przyrody dotychczas nietkniętej ingerencją i dewastacją. Według skarżących realizacja inwestycji doprowadzi do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. Doprowadzi do wycinki drzew na dużą skalę, wpłynie na awifaunę i ichtiofaunę, spowoduje diametralne przekształcenie krajobrazu w sposób trwały i nieodwracalny. Prognozowane emisje pyłów, wzmożona emisja hałasu, intensywniejszy ruch samochodowy, promieniowanie elektromagnetyczne doprowadzą do zmiany krajobrazu, zmiany istniejącego mikroklimatu oraz wpłyną na warunki życia wokół terenu budowy i eksploatacji elektrowni. W ocenie skarżącego, wszystkie ujawnione negatywne skutki oddziaływania inwestycji we wszystkich fazach jej realizacji mają charakter trwały i nieodwracalny. W odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. w piśmie z dnia 30 marca 2012 r. wniosła o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bądź ewentualnie o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji w wysokości 1 680 000 zł w trybie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.Uz 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.). Ze skargą na przedmiotową decyzję Wojewody Pomorskiego wystąpiła również Fundacja [...]. Skarżąca ta również złożyła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji motywując go tym, że realizacja planowej inwestycji doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd przywrócenie stanu sprzed rozpoczęcia realizacji inwestycji nie będzie możliwe, bądź będzie wiązało się z ogromnymi trudnościami. Przy planowanych przez elektrownię środkach na jej budowę w wysokości 10 – 16 miliardów zł, objęciu inwestycją terenu 200 ha oraz wpływie na zdrowie i życie setek mieszkańców tego terenu, a także stanu okolicznych gruntów, wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zapobiegłoby niebezpieczeństwu wyrządzenia nieodwracalnej szkody i bardzo poważnym skutkom. Według skarżącej, wniosek ten jest uzasadniony, albowiem planowana elektrownia będzie największą w Europie elektrownią węglową typu greenfield, czyli budowę od podstaw, beż żadnego zaplecza technicznego i niezbędnej infrastruktury, a dodatkowo będzie położona w gminie od lat typowo rolniczej. Wstrzymanie wykonania decyzji zapobiegnie także nieodwracalnym stratom w środowisku, a także negatywnemu wpływowi na zdrowie i życie mieszkańców, w tym tych, którzy bezzasadnie nie zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do powyższego wniosku, inwestor w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r. wniósł o jego oddalenie bądź ewentualnie o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji w wysokości 1 680 000 zł w trybie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Rozpatrując złożone przez skarżących wnioski i stosując kryteria przewidziane w art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż wykonanie decyzji Starosty Tczewskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki. Planowana inwestycja jest inwestycją o bardzo dużym rozmiarze, jej realizacja niewątpliwie wiąże się z dokonaniem znacznych przekształceń przeznaczonego pod inwestycję terenu, znacznymi zmianami w środowisku oraz poniesieniem wysokich kosztów. Podniesione w złożonych wnioskach argumenty uznać należy zatem za przekonywujące. Skutki związane z ewentualnym przywróceniem stanu poprzedniego w przypadku zrealizowania takiej inwestycji niewątpliwie będą trudne do odwrócenia i wiązać się będą z poniesieniem znacznych nakładów. Realizacja inwestycji wywoła także daleko idące skutki w środowisku naturalnym, których odwrócenie wiązać się będzie z dużymi trudnościami. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek wstrzymania decyzji przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do uwzględnienia złożonych wniosków. Jak wskazano, Sąd nie zastosował w niniejszej sprawie instytucji kaucji na zabezpieczenie, którą przewiduje art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji zostały złożone przez organizacje ekologiczne, występujące w celu ochrony środowiska naturalnego. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przeprowadzana była ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Artykuł 9 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U.UE.L.2005.124.4), zwanej konwencją z Aarhus, zapewnia dostęp do procedur sądowych lub innych procedur odwoławczych umożliwiających kwestionowanie działań i zaniechań osób prywatnych i władz publicznych naruszających przepisy prawa ochrony środowiska. Art. 9 ust. 4 tej konwencji stanowi, iż dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1, procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. Procedury zapewniające dostęp do wymiaru sprawiedliwości w celu kontroli działań ingerujących w środowisko, w tym wstrzymanie wykonania działania, w świetle postanowień konwencji winny być środkami niedyskryminującymi ze względu na koszty. Unormowanie to odnosi się m.in. do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Warunek złożenia wysokiej kaucji, żądanej przez inwestora jest niezgodny z unormowaniem art. 9 ust. 4 Konwencji z Aarhus, bowiem organizacja ekologiczne dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ze względu na wysokości kaucji mogłaby być faktycznie pozbawiona możliwości wnioskowania o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji (vide: M. Pchałek, M. Behnke Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w prawie polskim i UE Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2009, Str. 219-221). Jednocześnie Sąd wskazał, że poniesienie przez inwestora szkody w związku ze wstrzymaniem wykonania decyzji w niniejszej sprawie uzależnione jest od czasu wstrzymania wykonania decyzji. Inwestor nie rozpoczął bowiem jeszcze robót budowlanych. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zachowuje moc wyłącznie do daty wydania w sprawie wyroku. Skierowanie sprawy na rozprawę spowoduje jej rozstrzygnięcie w terminie około trzech miesięcy. Na obecnym etapie zaangażowania inwestora w proces budowlanych istnieje małe prawdopodobieństwo, że wydane postanowienie doprowadzi do powstania w tym okresie szkody po stronie inwestora. W związku z trwającą procedurą wyłonienia wykonawcy, inwestor prawdopodobnie nie rozpocznie robót przed tym terminem. Natomiast w przypadku ewentualnego przedłużenia się postępowania, kwestia podjęcia realizacji inwestycji wyglądać może odmiennie. Stąd też fakt, iż inwestor aktualnie nie rozpoczął jeszcze robót budowlanych nie mógł przemawiać za oddaleniem złożonego wniosku. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła E. Sp. z o.o. z/s w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - naruszenie przepisu artykułu 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2011 r., - naruszenie art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie ze skarg organizacji ekologicznych o zatwierdzenie projektów budowlanych i udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x ok. 1000 MW, w R. koło P. W obszernym uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że ocena WSA opiera się na błędnie ustalonym stanie faktycznym, co jest konsekwencją braku odpowiedniej konfrontacji danych podawanych przez skarżących z materiałem dowodowym leżącym u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, albowiem teren inwestycji nie pełni, po uchwaleniu planu miejscowego i wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji, funkcji rolniczej, ani też nie są przewidywane znaczące wycinki drzew, m.in. w których to faktach WSA dopatruje się przedmiotu ochrony, ze względu na który uzasadnione jest wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd nie dokonał weryfikacji twierdzeń prezentowanych przez skarżących, które w ich ocenie uzasadniać miały wstrzymanie wykonania decyzji. Twierdzenia prezentowane przez skarżących były ogólnikowe, niemniej jednak należało dokonać ich oceny w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynika, że przed wykonywaniem ciężkich robót budowlanych konieczne będzie przeprowadzenia szeregu działań, których charakter nie stwarza niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody skarżącym, ani też innym podmiotom. Brak ustaleń WSA w powyższym zakresie i będąca tego następstwem wadliwa ocena przesłanek wstrzymania wykonania decyzji pociąga za sobą dla inwestora drastyczne, negatywne skutki zagrażające w ogóle możliwości wykonania zaskarżonej decyzji i ziszczeniu się inwestycji, która wszak realizuje nadrzędny interes publiczny i cele sformułowane w regionalnych politykach i planach opracowanych przez organy administracji publicznej. Podniesiono również, iż ocena WSA, iż każda kaucja zażądana od organizacji ekologicznej na podstawie art. 35a ustawy - Prawo budowlane stanowić będzie naruszenie Konwencji i barierę dla prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach środowiska ma charakter dowolny. W sposób nieusprawiedliwiony różnicuje też pozycję procesową organizacji ekologicznych względem innych uczestników postępowania, w szczególności osób fizycznych, od których w praktyce orzeczniczej żądane były kaucje w znaczących kwotach. Organizacje zyskiwałyby bowiem wyłączny przywilej blokowania realizacji przedsięwzięć bez względu na konsekwencje własnych twierdzeń. Ocena taka narusza także cel i funkcję tego przepisu, które wiążą się z obowiązkiem wyważenia przez Sąd interesów skarżących oraz Inwestora, zaś wykładnia Sądu czyni tę ochronę w istocie jednostronną. Podsumowując, w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane w niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw do odmowy zastosowania art. 35a tejże ustawy. Przepisy Konwencji nie wyłączają stosowania art. 35a ustawy Prawo budowlane. WSA w swoich rozważaniach pominął fakt, że przepisów Konwencji nie można stosować bezpośrednio na gruncie prawa krajowego. Na kwestię tę słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 21/2012 (LexPolonica nr 3908112). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli uzna, że spełniona jest ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Żądając wstrzymania wykonania decyzji, strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (vide: postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06). Na stronie skarżącej spoczywa zatem obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (vide: postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 666/06). W tezie postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06, wskazano również, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę /wnioskodawcy/, ale również po stronie innych uczestników postępowania. Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację wnoszącej zażalenie, że orzekający w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie przeprowadził właściwej analizy, a zarazem weryfikacji twierdzeń skarżących domagających się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wyszedł z założenia, że sama wielkość projektowanej inwestycji będzie pociągać ze sobą znaczne zmiany w środowisku naturalnym, co uzasadnia wstrzymanie jej wykonania. Tymczasem właśnie rozmiar inwestycji i jej charakter wymagają przeprowadzenia koniecznej wnikliwej analizy przesłanek, które miałyby przemawiać za wstrzymaniem decyzji pozwalającej na jej realizację. W takiej sytuacji uzasadnienie Sądu I instancji wskazujące, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki należało uznać za niewystarczające. W świetle argumentów podniesionych w zażaleniu nie są również przekonujące argumenty Sądu I instancji zmierzające do wykazania, że w sprawie występuje małe prawdopodobieństwo, że wstrzymanie wykonania decyzji doprowadzi do powstania szkód po stronie inwestora. Ponadto należy zauważyć, iż niezależnie od oceny, czy żądanie od organizacji ekologicznej, domagającej się wstrzymania wykonania decyzji pozwalającej na budowę, kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora jest sprzeczne z postanowieniami Konwencji z Aarhus, czy też nie, to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wymieniony akt nie posiada cech umowy międzynarodowej. Tym samym jej postanowienia nie mogą być stosowane bezpośrednio, bez dokonania zmian w systemie prawnym państwa, które dokonało jej ratyfikacji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 615/11, wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 21/12, oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II OSK 2022/10). Wobec powyższego należało uchylić na zasadzie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2012 r., a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania.