I OSK 2889/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 438/19 o odrzuceniu skargi P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 25 lipca 2019 r., II SA/Go 438/19, odrzucił skargę P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty N. z [...] listopada 2018 r. o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania psychologiczne. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne. Zażalenie nie przysługuje natomiast na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12, z 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, z 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12, z 12 lutego 2014 r., I OSK 2507/12 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14). Sąd przychylił się do zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 101 § 3 k.p.a., wskazując równocześnie, że orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane. W ocenie Sądu I instancji będące przedmiotem skargi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, gdyż nie zamyka sprawy administracyjnej, nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Bez znaczenia pozostaje okoliczność wadliwego pouczenia przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie o przysługującej stronie skardze do sądu administracyjnego, oraz to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić jego niedopuszczalność. Błędne pouczenie strony przez organ nie może zmieniać obowiązującego porządku prawnego. Prawa procesowe stron postępowania wynikają bowiem z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów (zob. postanowienie NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł P. R., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 112 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, przez wadliwie przyjęcie, że z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych (brak właściwości sądu administracyjnego) skarga na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niedopuszczalna, co czyniło koniecznym jej odrzucenie w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do przyjęcia, że sąd administracyjny ma kompetencje do kontroli zaskarżonego postanowienia; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji, że postanowienie organu z [...] kwietnia 2019 r. zawierało informację o zaskarżalności tego postanowienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, w drodze skargi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy czym zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 112 k.p.a. oraz przyjętą na łamach zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) – błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, w szczególności gdy skarżący kasacyjnie złożył skargę we własnym zakresie, bez posiłkowania się profesjonalnym pełnomocnikiem; 3. art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, przez niedostrzeżenie, że organ I instancji błędnie pouczył stronę o sposobie i terminie jego zaskarżenia, wprowadzając tym samym stronę w błąd co do jej uprawnień w zakresie sposobu i terminu zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej, co zgodnie z dyspozycją art. 112 k.p.a., wskutek uprzednio złamanej zasady pogłębiania zaufania do obywateli, nie może szkodzić stronie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że łącznie złożył trzy skargi na tożsame trzy postanowienia SKO w Z. z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie utrzymania w mocy postanowień Starosty N. o podjęciu zawieszonego postępowania (odpowiednio znaki SKO w Z.: [...]; [...]; [...]). Kierował się w tym zakresie pouczeniami, które organ II instancji zawarł in fine każdego z postanowień. Jedynie w rozpoznawanej sprawie, tj. II SA/Go 438/19, WSA w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę skarżącego. W pozostałych sprawach o sygn.: II SA/Go 437/19 oraz II SA/Go 446/19, Sąd I instancji nie wydał postanowień o odrzuceniu skargi/skarg, kierując sprawy na rozprawę, która odbędzie się 29 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. nie jest trafny. Podkreślenia wymaga, że art. 101 § 3 k.p.a. określa, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten w powołanym brzmieniu ustalonym nowelą z 3 grudnia 2010 r. znajdował zastosowanie w rozpoznawanej przez Sąd sprawie. Jego sformułowanie nie budzi wątpliwości, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne. Takie brzmienie ww. przepisowi nadał art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), nowelizujący te akty z dniem 11 kwietnia 2011 r. Przed nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zatem w stanie prawnym, obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., zażalenia służyły na każde rozstrzygnięcia wydane w sprawie zawieszenia postępowania. Zaskarżalne były więc postanowienia o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana przepisu dokonana wskazaną ustawą uniemożliwia, w aktualnym stanie prawnym, wniesienie zażaleń na wszystkie z wymienionych postanowień. Powodem dokonanej zmiany był zamiar ustawodawcy przyspieszenia postępowania administracyjnego, zatem zachowanie środka zaskarżenia tylko na takie postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, które wstrzymuje postępowanie administracyjne. Takimi rozstrzygnięciami są postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe rodzaje rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia, tj. o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu postępowania, mogą być zaskarżone, zgodnie z regułą wynikającą z art. 142 k.p.a., a zatem strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym niemniej, dopóki postępowanie przed organem nie jest zakończone, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, z mocy wyraźnego przepisu ustawy nie podlega kontroli instancyjnej. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej, tj. dotyczących w istocie naruszenia art. 112 k.p.a., wskazać należy, że przepis ten stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże postanowienia art. 112 k.p.a. nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Ponadto, w odniesieniu do twierdzeń podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sądowi z urzędu wiadome jest, że w przywołanych w skardze kasacyjnej sprawach o sygn. akt: II SA/Go 437/19 i II SA/Go 446/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim również odrzucił skargi na postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Z. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, rozpoznając je na posiedzeniach niejawnych w dniu 22 października 2019 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.