II SA/Ke 776/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Gnojno z dnia 30 września 2011 r., nr XII/79/2011 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 30 września 2011 r., nr XII/79/11, w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, Rada Gminy Gnojno powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. art. 16 ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., nr 5, poz. 13), w § 1 ustaliła stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Gnojno, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Skargę na powyższą uchwałę, kwestionującą ją w całości, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, zarzucając istotne naruszenie art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym ("uptz") w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("usg") poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu, a więc zastosowanie stawki maksymalnej o dyskryminującym charakterze wbrew art. 16 ust. 4 uptz. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 uptz obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie, jak w niniejszym przypadku, jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Prokurator podniósł, że na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, czy podejmując tę uchwałę i ustalając opłatę w wysokości 0,05 zł dla wszystkich przewoźników organ uchwałodawczy uwzględnił zasady niedyskryminujące. Uzasadnienie uchwały sprowadza się do stwierdzenia, że "Ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów wiat przystankowych oraz kosztów budowy, przebudowy i modernizacji". Protokół nr XII/11 z sesji Rady Gminy w Gnojnie z 30 września 2011 r. również żadnego stanowiska w tej kwestii nie zawiera. Prokurator przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie definicji dyskryminacji oraz uzasadnienie projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, z którego wynika, że prawodawca lokalny powinien uwzględniać m.in. standard przystanków, wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Z informacji Skarżącego wynika, że uchwałą nr XII/78/11 z 30 września 2011 r. Rada Gminy w Gnojnie określiła przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Gnojno, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów. W regulaminie stanowiącym załącznik nr 2 do tej uchwały określono wykaz przystanków komunikacyjnych. W § 2 ust. 1 tego regulaminu postanowiono, że korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest odpłatne. Stawka opłaty została ustalona przez Radę Gminy Gnojno w drodze uchwały nr XII/79/11, stanowiącej przedmiot niniejszego zaskarżenia. Następnie Rada Gminy w Gnojnie uchwałą nr XXVII/179/13 z 28 lutego 2013 r. zmieniła załącznik nr 2 do uchwały nr XII/78/11 z 30 września 2011 r. Kolejną uchwałą z nr XXXV/241/14 z 31 stycznia 2014 r. Rada Gminy w Gnojnie zmieniła swoją uchwałę nr XII/78/11 z 30 września 2011 i uchwałę nr XXVII/179/13 z 28 lutego 2013 r. wprowadzając w § 1 pkt 1 zapis dotyczący zmiany § 2 ust. 1, który otrzymał brzmienie: "Korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Gnojno, jest nieodpłatne". Tym samym, jak stwierdził skarżący, od marca 2014 r. z chwilą opublikowania ww. uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, przestały obowiązywać postanowienia zaskarżonej uchwały nr XII/78/11, jednak uchwała ta nie została uchylona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że organ kontrolny jakim jest Wojewoda Świętokrzyski nie wnosił żadnych zastrzeżeń odnośnie zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 Ppsa, na zgodny wniosek obu stron. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 uptz. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest więc, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine uptz, rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 uptz obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy zaskarżoną uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15; dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (por. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W świetle powyższego, skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że przy podejmowaniu uchwały faktycznie rozważała, czy ustalone stawki nie będą dyskryminujące. Uwzględnienie tych niedyskryminujących zasad powinno wynikać jeśli nie z samego uzasadnienia uchwały lub jej projektu, to przynajmniej z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego, takich jak chociażby protokół z sesji, na której uchwała została podjęta. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Gminy w Gnojnie takie zasady uwzględniła. Uzasadnienie uchwały mówi jedynie o tym, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym dopuszcza ustalenie stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w kwocie nie wyższej niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ponadto stwierdzono, że ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów wiat przystankowych oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. Taki sam wniosek należy wyciągnąć z lektury protokołu z sesji Rady Gminy z 30 września 2011 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, z którego wynika, że Sekretarz Gminy zapoznał uczestników sesji z treścią uchwały, stwierdzając, że jej podjęcie jest konsekwencją podjęcia poprzedniej, a stawka opłaty wynosi 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Następnie projekt uchwały został poddany pod głosowanie i przyjęty. Uchwała o takiej treści obowiązywała do dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 14 lutego 2014 r. poz. 669, uchwały nr XXXV/241/14, która uchyliła jej postanowienia w zakresie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych wprowadzając zasadę nieodpłatnego korzystania z tych przystanków. Niewątpliwie przez czas jej obowiązywania wywoływała określone skutki, co czyni zasadnym możliwość wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego od daty jej podjęcia (ex tunc), w sytuacji, gdy została podjęta w sposób sprzeczny z prawem. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosowanie do wymogów art. 16 ust. 4 uptz, dokonał jakiejkolwiek analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty - bez względu np. na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują. Zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia nie mogą stanowić dowodu na to, że takimi właśnie racjami kierowała się Rada Gminy, ustalając w roku 2011 r. jednolitą dla wszystkich przewoźników, maksymalną stawkę. W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 uptz (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 uptz akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 uptz i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy, np. z uwagi na specyfikę lokalną. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.