II OSK 1460/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. Sp. Komandytowo – akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1982/10 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. Sp. Komandytowo – akcyjna z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1460/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/10, w wyniku rozpoznania skargi [...] Nieruchomości [...] sp. z o.o. Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w Warszawie, na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, z dnia [...] marca 2010 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, odmówił uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Zagospodarowanie terenu parku rzecznego obejmującego siedliska przyrodnicze rzeki Wilgi wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 132/13, 132/15, 132/22, 132/23, 132/16, 132/14, 132/18, 132/19, 132/20, 132/6, 132/17, 13211, 132/12, 133/1, 133/2, 134/10, 134/11, 134/12, 134/13, 134/14, 134/15, 134/16 obręb 31 Podgórze oraz działkach nr 305/4, 1/5, 1/15, 1/14, 304, 1/12, 1/11, 1/7, 1/8, 1/9, 305/1, 4/3, 4/6, 2, 305/2, 4/9, 3/2, 3 /4, 305/3, 4/8, 4/4, 3/7 (w części), 3/13 ( w części), 359/8, 358/16, 308/5, obręb 32 Podgórze wraz z budową wjazdu z działki nr 358/16 obręb 32 Podgórze poprzez działkę nr 308/5, 359/8 obręb 32 Podgórze na działki nr 4/9 i 4/8 obręb 32 Podgórze w rejonie ul. Borsuczej w Krakowie." W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 24 lutego 2010r. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się do Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie o uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Jak wynika z prowadzonej zgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, w imieniu Marszałka Województwa Małopolskiego, ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia występująca na obszarze planowanej inwestycji rzekę Wilgę istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, wobec której zostały zastrzeżone dodatkowe warunki, o których mowa między innymi w przepisach ustawy prawo wodne. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2010r. Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie sprostował oczywista omyłkę zawartą w postanowieniu z dnia [...] marca 2010r. w ten sposób, iż na stronie 1 postanowienia zamiast "odmówić uzgodnienia", winno być "uzgodnić". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpoznaniu zażalenia [...] Nieruchomości [...] Spółki z.o.o. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w Warszawie uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Organ wywiódł, iż zastąpienie orzeczenia negatywnego pozytywnym nie ma charakteru oczywistej omyłki, bowiem powoduje merytoryczną zmianę rozstrzygnięcia postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpoznaniu odwołania [...] Nieruchomości [...] Spółki z.o.o. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w Warszawie na postanowienie z dnia [...] marca 2010r. uchylił powyższe postanowienie i uzgodnił w zakresie melioracji wodnych projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wywodził, że organ I instancji odmówił uzgodnienia w zakresie melioracji decyzji o warunkach zabudowy, jednak z treści uzasadnienia wynika, że przedłożony do uzgodnienia projekt o warunkach zabudowy uwzględnia występującą na obszarze planowanej inwestycji rzekę Wilgę. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na ocenę, że brak jest podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ dysponuje bowiem wymaganymi dokumentami, nie ma więc potrzeby przeprowadzania jakichkolwiek dodatkowych dowodów. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podkreślił, że jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Nieruchomości [...] Spółki z.o.o. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w Warszawie zarzucając naruszenie: art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zażalenia [...] Nieruchomości [...] Spółki z.o.o. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w Warszawie wywodziła, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a następnie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wskazać dlaczego według organu przedłożony projekt decyzji uwzględnia konkretne warunki wynikające z przepisów szczególnych. Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu organ nie wskazał jaki stan faktyczny został przez niego ustalony w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Skarżąca motywowała, że postanowienia organu I i II instancji nie zawierają żadnego z elementów wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie treści uzasadnienia nie sposób stwierdzić jakimi motywami kierował się organ uzgadniając przedłożony projekt decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia organów obu instancji, wskazując że naruszają one prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że stosownie do postanowień art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami wymienionymi w pkt 1-11 powołanego wyżej przepisu. Pamiętać należy, że w każdym przypadku przewidującym obowiązek uzgodnienia organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (lub ustalenia lokalizacji celu publicznego) winny mieć na uwadze cel, jakiemu służą uzgodnienia. Mają one gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia, zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i nie może wyjść poza ustawowo określony jego zakres. Art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych –w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organami właściwymi w sprawach uzgodnień, o których mowa w tym przepisie są: starosta jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i marszałek województwa jako organ właściwy w sprawach melioracji wodnych, co wynika z art. 75 ust. 1. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Ważnym podkreślenia jest, że obowiązek uzgodnienia, o którym mowa w powyższym przepisie dotyczy tylko gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowi, iż "za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Zdaniem Sądu obowiązek uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust 4 pkt 6 u.p.z.p. istnieje zatem wyłącznie w odniesieniu do gruntów, o których mowa w art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności organy winny więc ustalić w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, a w szczególności, czy przedmiotowe uzgodnienie dotyczy gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśnie w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały żadnych ustaleń w tym względzie. Brak jest w uzasadnienia obydwu postanowień jakiejkolwiek wzmianki odnoszącej się do tej materii. Zauważyć należy, że nieruchomość, której dotyczy uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy położony jest w Krakowie przy ul. Borsuczej. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. podniesiony przez skarżącą jest całkowicie uzasadniony i to nie tylko z powodu przedstawionego powyżej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera żadnych elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Organ II instancji, którego zadaniem jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie wskazał żadnych faktów które uznał za udowodnione, nie wymienił dowodów w oparciu o które zapadło powyższe rozstrzygnięcie. Całkowicie pominął również kwestię wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem stanowiących ją przepisów. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia składa się jedynie z części historycznej, to jest przytoczenia treści postanowienia organu I instancji oraz wyjaśnienia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W motywach brak jest jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się do przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Uzasadnienie nie zawiera żadnych treści, które wyjaśniałby dlaczego w sprawie zapadło takie właśnie rozstrzygnięcie. Słusznie zatem skarżąca zarzuca temu postanowieniu naruszenia art. 11 art. 8 k.p.a., czyli zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Okoliczności powyższe są tym bardziej istotne, że Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne - uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ I instancji odmówił dokonania uzgodnienia, choć w uzasadnieniu stwierdził, iż należy dokonać takiego uzgodnienia. Jednocześnie Sąd zauważył, że powyższe istotne braki w uzasadnieniu uniemożliwiają dokonanie oceny jego legalności. Odnosząc się do art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne powołanego jako podstawa wydania postanowienia przez organ I instancji Sąd wskazał, że przepis ten stanowi , iż "programowanie, planowanie nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa. Przepis ten określa kompetencje marszałka województwa w sprawach dotyczących urządzeń melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych." W sprawie niniejszej, projekt decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy, ani wykonywania urządzeń melioracji wodnych, ani ich utrzymywania, ponieważ odnosi się do zagospodarowania terenu parku rzecznego obejmującego siedliska przyrodnicze rzeki Wilgi. Rzeka Wilga, na co wskazuje organ w odpowiedzi na skargę nie jest urządzeniem melioracji wodnych i uzgodnienie to jej nie dotyczy. Sąd poddał w wątpliwość, czy zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku z istnieniem obowiązku uzgodnienia wynikającego z innego przepisu prawa, niż art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i art. 75 prawa wodnego, w szczególności dotyczącego ochrony przed powodzią, a to z uwagi na - jak to wynika z treści decyzji- nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Wilgi. Zgodnie z art. 84 prawa wodnego, obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2 uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "uwzględnia się" oznacza konieczność uzgodnienia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony przed powodzią, decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczącej wymienionych w art. 79 ust. 2 obszarów. Obydwa powyższe przepisy zamieszczone zostały w dziale V ustawy zatytułowanym: "Ochrona przed powodzią oraz suszą". Z treści art. 79 ust. 2 wynika, że konieczność uwzględnienia, o której mowa w art. 84 dotyczy trzech kategorii obszarów. Podziału na te kategorie dokonuje dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w zależności od przesłanek określonych w tym przepisie. Podziału dokonuje się dla potrzeb ochrony przed powodzią oraz suszą, którą to ochronę prowadzi się zgodnie z planami, o których mowa w art. 79 ust. 1 Prawa wodnego. Przepisy art. 82 i art. 83 Prawa wodnego określają warunki i przesłanki określenia danego obszaru jako bezpośredniego zagrożenia powodzią i potencjalnego zagrożenia powodzią. Zdaniem Sądu I instancji nie ma możliwości dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia w świetle przepisów ustawy Prawo wodne, w zakresie ochrony przed powodzią. W aktach administracyjnych brak danych umożliwiających stwierdzenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy do któregokolwiek z obszarów wymienionych w art. 79 ust. 2 pkt 1 -3 Prawa wodnego. Tylko bowiem te obszary uwzględnia się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, czyli tylko w przypadku gdy inwestycja zlokalizowana ma być na którymkolwiek z obszarów wymienionych w art. 79 ust. 2 istnieje obowiązek uzgodnienia. Taki stan sprawy i przebieg postępowania jest wynikiem naruszenia przez organy prowadzące przepisów art. 7 i 77 k.p.a., o czym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podejmie czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie oznacza konieczność określenia statusu prawnego terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i dopiero w tak ustalonym stanie faktycznym wypowie się co do meritum sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym. W skardze kasacyjnej od w/w wyroku spółka [...] Nieruchomości [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie przepisu art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia co do podjętego rozstrzygnięcia, poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczającego stanowiska co do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego oraz przez nieprecyzyjne zawarcie w treści uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej . Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zarzut skargi kasacyjnej nie podważa legalności zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku zawiera wszystkie wskazane w powołanym przepisie elementy, w tym również wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. W przedostatnim passusie uzasadnienia Sąd I instancji zaleca organom określenie statusu prawnego terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i w dalszej kolejności podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia. Powyższa wypowiedź Sądu I instancji poprzedzona jest obszernym wywodem prawnym co do statusu prawnego nieruchomości i nasuwających się stąd –zdaniem Sądu I instancji – wątpliwości. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.