III SAB/Gl 219/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi ,,A’’ w W. na bezczynność ,,B’’ Sp. z o.o. w P. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zaskarżonym zakresie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od ,,B’’ Sp. z o.o. w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] r. "A" – dalej strona, skarżący- zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej inwestycji basenów [...] w P. Pytania były następujące: 1. czy ww. inwestycja została ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego i w jakim terminie, 2. czy ww. inwestycja była prowadzona przez podmioty zewnętrzne, 3. czy ww. obiekt posiada stosowne odbiory, a w szczególności organów nadzoru budowlanego, 4. jaki był koszt końcowy adaptacji obiektu zbiorników wodnych wraz z zapleczem, drogą dojazdową , 5. czy obiekt jest wyposażony w sprzęt do nurkowania, 6. ile wyniósł koszt uroczystości otwarcia i oddania obiektu do użytku oraz kto był organizatorem, 7. - kto jest gospodarzem obiektu, 8. - czy prowadzone są zajęcia indywidualne lub grupowe i czy są zatrudniani instruktorzy nurkowi?, 9 - jaki jest koszt miesięczny utrzymania basenów [...] (zatrudnienie oraz media). Pismem z [...] r. nr [...] Burmistrz P. poinformował stronę w zakresie pytania 1, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego określają przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Nie jest rolą planu miejscowego wskazywanie ,,ujęcia inwestycji", czyli postanowienia planu odnoszą się do planowanego przeznaczenia terenu, a nie do kwestii realizacji inwestycji. Co do pozostałej części wnioskowanej informacji uznano, że informacja nie może zostać udostępniona i tym samym wezwano do usunięcia braków formalnych, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie przedłużono termin rozpatrzenia wniosku do [...] r. Po odpowiedzi na wezwanie organu, decyzją z [...] r..nr [...] Burmistrz P. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2,art.10 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej( Dz. U. poz.1429) – dalej udip-). W treści uzasadnienia decyzji wskazano, że żądane informacje zostały opatrzone klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", a Prezes "B" – dalej "B"- poinformował, że okoliczności wskazane we wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dodano, iż zagadnienia tajemnicy przedsiębiorstwa zostały uregulowane w trybie zarządzenia Prezesa Zarządu "B" Sp. z o o.o w P. nr [...] z dnia [...] r., które zostało wydane w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2018 poz. 1637). Organ uznał, że informacja ta mieści się w kategorii informacji publicznej, jednak nie może być udostępniona. Wskazano, że "B" pozostaje w sporze z podmiotem zewnętrznym, który zgłasza wysokie roszczenia pieniężne, usprawiedliwiony interes prawny nie pozwala więc na ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku. Wskazano przy tym, że istotna jest zasada wyrażona w art. 7 KPA. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] r. nr [...], uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz P. powinien rozważyć, czy posiada wnioskowaną informację. Jeżeli tak, to powinien z kolei ponownie rozważyć, czy nie istnieje obowiązek jej udostępnienia, ponieważ na obecnym etapie sprawy z uzasadnienia decyzji organu nie wynika, że zachodzi konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli nie, to Burmistrz P. powinien przekazać wniosek do "B" (poinformować, że wniosek powinien być złożony do Spółki). Pismem z [...] r. Burmistrz P. poinformował, że nie jest dysponentem wnioskowanej informacji publicznej w zakresie dotyczącym od pkt 2 do i przekazał żądanie podmiotowi właściwemu, tj. "B". Następnie pismem z [...] r. znak [...] Prezes "B" wskazał, że odpowiedź na pytanie 11 zawarta została z kolei w piśmie z [...] r. nr [...] oraz "oba podpisane zostały przez Prezesa Spółki . W zakresie pytań oznaczonych przez "B" jako 2-10 wskazał, że udzielenie odpowiedzi ,,stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa wynikającej z Zarządzenia nr [...] r. Prezesa Zarządu "B" z dni [...] r., a ponadto wywołałoby zagrożenie dla usprawiedliwionego interesu prawnego spółki, wobec której podmiot gospodarczy wystąpił z roszczeniami niepieniężnymi oraz pieniężnymi o znacznej wartości". Do odpowiedzi doręczono treść ww. zarządzenia. "A" sformułowało wezwanie do wykonania pkt 11 wniosku, zaś w zakresie pkt 2-10 wezwało podmiot zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Pismo to pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony "B" sp z o.o.w P. Nie zgadzając się z powyższym pismem z [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Gliwicach na bezczynność "B" sp z o.o.w P. w zakresie nie udzielenia odpowiedzi co do żądanej informacji publicznej z wniosku z dnia z [...] r. z pominieciem pytania opisanego w punkcie 1 tegoż zapytania. W skardze podano, iż pismem z [...] r. Prezes Spółki wskazał, że odpowiedź na pytanie 11 zawarta została w piśmie z [...] r. nr [...] oraz "oba podpisane przez Prezesa Spółki W. S.", jednak oznaczone pismo nie zostało natomiast nigdy doręczone na adres "A", zatem trudno przyjąć, że stanowi ono realizację wniosku w części dotyczącej pytania, oznaczonej przez Spółkę jako 11. Udzielenie odpowiedzi wymijającej na wniosek o udostępnienie informacji publicznej świadczy zaś o bezczynności podmiotu zobowiązanego. W zakresie pytań oznaczonych przez Spółkę jako 2-10 gdzie wskazano, że udzielenie odpowiedzi ,,stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa wynikającej z Zarządzenia Prezesa Zarządu "B" nr [...] r. z [...] r., a ponadto wywołałoby zagrożenie dla usprawiedliwionego interesu prawnego spółki, wobec której podmiot gospodarczy wystąpił z roszczeniami niepieniężnymi oraz pieniężnymi o znacznej wartości" skarżący stwierdził, iż w takim razie w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna, bowiem w świetle art. 16 ust. 1 udip gdzie mowa jest, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie Informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji", Wedle ust. 2 wskazanego przepisu do decyzji wydawanych w postępowaniu o dostęp do informacji publicznej co do zasady stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096 ze zm., dalej jako: KPA). Zatem wydana w tym zakresie decyzja powinna zawierać elementy obligatoryjne, z art. 107 § 1 KPA w tym wymóg zamieszczenia imion, nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie strony odpowiedź Spółki nie stanowi odmownej decyzji administracyjnej, która jest wymagana w przypadku powoływania się na przesłankę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Doręczona odpowiedź nie zawiera pouczenia o przysługujących środkach prawnych, ale też w istocie nie przedstawia uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętego stanowiska. Za załatwienie sprawy nie można potraktować także załączenia treści zarządzenia. W konsekwencji zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że Prezes "B" pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezes "B" wniósł o jej nieuwzględnienie, gdyż w jego ocenie nie dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 – tekst jednolity) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – tekst jednolity, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy zauważyć, iż celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 udip. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 udip zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 udip). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 udip i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów udip, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 . udip, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 udip bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organ był zobowiązany do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych przez skarżącego, jako podmiot zobowiązany do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 udip zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia "B" sp. zo.o. w P. jest podmiotem publicznym, wykonuje zadania publiczne w zakresie usług koaunalnych jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd prezes takiej przedsiębiorstwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że informacje dotyczące działalności "B" sp. zo.o. w P. jako podmiotu publicznego, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacje natomiast związane z zagadnieniami dotyczącymi inwestycji basenów [...] w P. w zakresie opisanym w pismie z dnia [...] r. od pkt 2 do końca niewątpliwie stanowią takie infromacje . Powyższe potwierdza, że wnioski skarżącego w zakresie objętym skargą powinny zostać rozpoznane przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1 udip , bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 udip. Z akt sprawy wynika, że "B" sp. zo.o. w P. pismem z [...] r. znak [...] w odpowiedzi na wniosek strony z [...] r. wyjaśnił że odpowiedź na pytanie 11 zawarta została z kolei w piśmie z [...] r. nr [...] podpisane przez Prezesa Spółki . W zakresie zas pytań oznaczonych przez "B" jako 2-10 odmowił udzilelenia odpowiedzi wskazuajc, "że udzielenie odpowiedzi ,,stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa wynikającej z Zarządzenia nr [...] r. Prezesa Zarządu "B" z dni [...] r., a ponadto wywołałoby zagrożenie dla usprawiedliwionego interesu prawnego spółki, wobec której podmiot gospodarczy wystąpił z roszczeniami niepieniężnymi oraz pieniężnymi o znacznej wartości". Zgodzić zatem należy się ze skarżącym, iż "B" nie załatwił wniosku strony w formie wymaganej udip, a to poprzez wydanie decyzji w trybie art. 16, która to winna spełniać wymogi przewidziane przepsiami art. 107 § 1 kpa. Nie można bowiem uznać, że przesłanie skarżącemu pisma o wskazanej treści stanowiło zgodne z prawem załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero bowiem wydanie decyzji po myśli art. 16 udip i z zachowaniem ustaowego terminu wywoła skutek prawny przeczący stanowi bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony. Mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić należy, iż organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w spornym zakresie w wymaganej przepisami formie prawnej. Brak przedstawienia żądanych przez skarżącego informacji i brak wydania w terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała zwłaszcza majac na uwadze, iż organ jakkowiek w błędnej niezgodnej z prawem formie prawnej ale podjał próbę załatwienia wniosku strony z dnia [...] r. W konsekwencji zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni o daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.