II SA/Sz 788/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania stalowej hali magazynowej, wybudowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, postanowieniem Nr [...], z dnia [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymierzył inwestorowi – Spółce A., karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, w wysokości [...] zł. W postępowaniu zażaleniowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...], uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w celu ustalenia, czy faktycznie przystąpiono do użytkowania obiektu, i w jakim zakresie, tj. w całości czy w części. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu oględzin hali w dniu [...], postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymierzył inwestorowi karę w wysokości [...] zł. Odnosząc się do zarzutu Spółki, że hala magazynowa użytkowana była tylko w 25 % jej wielkości, organ podniósł, iż "wybudowana hala magazynowa ma specyficzny układ gdzie znaczną część hali muszą stanowić ciągi komunikacyjne, które są niezbędnym elementem użytkowania hali w celu transportu elementów konstrukcji i ich załadunku i muszą stanowić wolną przestrzeń, która też jest częścią użytkowaną chociaż na niej nie znajdują się wyroby produkcyjne Do transportu na terenie hali używane były takie urządzenia jak wózek widłowy do którego zamontowano wózek transportowy długości kilku metrów ( zdjęcie nr 5 dok.fot. z dnia [...]) służący transportowi długich elementów stalowych, który musiał poruszać się po części hali wolnej od elementów składowanych tym samym ta wolna część też musi zostać zakwalifikowana do części użytkowanej obiektu, to samo dotyczy suwnicy ( zdjęcie nr 2 i 3 dok.fot. z dnia [...]) która stanowi wyposażenie hali i porusza się na całej jej długości i ma możliwości operowania na całości powierzchni hali wraz z jej wysokością. Stan taki potwierdza dokumentacja fotograficzna jak i filmowa. Tym samym organ uznaje, że hala magazynowa była użytkowana w całości." Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Spółka A., wnosząc o " ... uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, względnie - w przypadku stwierdzenia konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy - o wyznaczenie innego Inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego". Spółka podniosła, że PINB wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił jej argumentów zawartych w protokóle z dnia [...]. Wyjaśniła, iż "w dniu [...] na skutek gwałtownej ulewy (nawałnicy), która miała miejsce w godzinach popołudniowych doszło do zalania wielu piwnic, obiektów użyteczności publicznej i firm w tym między innymi Spółki A. Sytuacja ta zmusiła nas do czasowego i częściowego użytkowania przedmiotowej hali w związku z zalaniem między innymi kabiny lakierniczej oraz koniecznością terminowego wywiązania się z kontraktów." Dodała, że hala " ... była w tym czasie użytkowania w 1/4 powierzchni na wysokość 1 mb poprzez składowanie elementów konstrukcji stalowej. Ciągi komunikacyjne przebiegające przez halę już wcześniej zabezpieczały potrzeby wynikające z użytkowania kabiny lakierniczej, na którą w dniu [...] wydano decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Wydając w/w decyzję na użytkowanie kabiny Inspektor wiedział, że drogi komunikacyjne przebiegają przez stalową halę magazynową." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "ZWINB", po rozpatrzeniu zażalenia w oparciu o akta sprawy, postanowieniem z dnia [...] numer [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania. Ustalił, że podczas kontroli obowiązkowej budowy stalowej hali magazynowej na działce nr [...], przy ul. [...] (realizowanej na podstawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] oraz decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...]), przeprowadzonej w dniu [...], po wpłynięciu wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ( wpłynął dnia [...]), PINB stwierdził użytkowanie obiektu. W protokóle z kontroli zapisano: "W trakcie prowadzonej kontroli obowiązkowej stalowej hali magazynowej stwierdzono, że jest ona użytkowana. W obiekcie znajdowały się wykonane elementy konstrukcyjne stalowe jako elementy produkcyjne. Ślady na posadzce jak i na ścianach wskazują, że w tej hali elementy stalowe były malowane. Wykonano dokumentację fotograficzną, na której przedstawione zostały składowane elementy." Ponieważ do użytkowania hali przystąpiono przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu (obowiązek uzyskania pozwolenia wynika z warunku 5 ww. pozwolenia na budowę), organ powiatowy zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymierzył inwestorowi karę w wysokości [...] zł, z tytułu nielegalnego użytkowania hali. ZWINB stwierdził, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów art. 54 (dot. obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy) i art. 55 (dot. obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ocenie ZWINB, w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz przywołanych przepisów prawa, podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, a wysokość kary ustalona zgodnie z przepisami. Zdaniem ZWINB, w zaskarżonym postanowieniu PINB szeroko uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko i stwierdził, iż faktem jest, że przystąpiono do użytkowania obiektu, co odnotowano w sporządzonym na tę okoliczność protokole z dnia [...], co także potwierdził przedstawiciel Spółki. Przepisy prawa nie dają podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, z uwagi na ważny interes strony – "konieczność terminowego wywiązania się z kontraktów". Według organu, nie można wyodrębnić części hali, w której przystąpiono do użytkowania. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że składowane elementy, w sposób nieuporządkowany, rozmieszczone były na całej, przewidzianej do składowania, powierzchni obiektu. Wymienioną w art. 59f ustawy Prawo budowlane karę stanowi iloczyn stawki opłaty ( s ), współczynnika kategorii obiektu budowlanego ( k ) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego ( w ). Stawka opłaty s wynosi 500 zł, zaś współczynniki k i w dla przedmiotowego obiektu odpowiednio: 10,0 (kategoria XVIII - określona w pozwoleniu na budowę) i 1,5 (przy kubaturze obiektu określonej w projekcie i wynoszącej [...]m3). Zatem wysokość kary za samowolne użytkowanie przedmiotowego obiektu wynosi: [...] zł Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Spółkę A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Spółka wniosła: 1) o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie [...] zł i umorzenie postępowania, względnie 2/ o uchylenie zaskarżonego postanowienia, 3/ o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie [...]zł. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa - art. 54, art. 57 ust. 7, art. 58 f ust. 1 i art. 59 g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że: 1) skarżąca przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - stalowej hali magazynowej wybudowanej na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę nr [...] z dnia [...], zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] w miejscowości [...], przy ul. [...], na działce o nr [...], przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w wyniku którego naruszony został art. 54 Prawa budowlanego, - z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby sąd nie podzielił stanowiska co do naruszenia art. 54 Prawa budowlanego: 2) skarżąca przystąpiła do docelowego użytkowania całego obiektu budowlanego, w związku z którym wymierzono karę pieniężną biorąc pod uwagę całą kubaturę obiektu określaną w projekcie i wynoszącą [...] m2, przez co naruszono art. 57 ust. 7, art. 58 f ust. 1 i art. 59 g ust.1 Prawa budowlanego. Nałożenie kary pieniężnej nastąpiło po przeprowadzeniu w dniu [...] kontroli budowy. Skarżąca spółka dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy w dniu [...] PINB przystąpił do kontroli dopiero w dniu [...], wcześniej zawiadamiając skarżącą o terminie kontroli pismem z dnia [...], doręczonym w dniu [...]. Z treści art. 54 Prawa budowlanego wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stan faktyczny dotyczący sprawy wskazuje jednoznacznie, że w terminie 21 dni od dnia zawiadomienia przez skarżącą o zakończeniu budowy, PINB nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Przeprowadzenie kontroli miało miejsce dopiero w 23 dniu od daty zawiadomienia przez skarżącą o zakończeniu budowy. Skarżąca podniosła przede wszystkim to, że nie miało miejsca nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, a zatem nie wystąpiła sytuacja uzasadniająca wymierzenie kary pieniężnej. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła jednak, na wypadek gdyby sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego powyżej, że wbrew twierdzeniom organów nie miało miejsce przystąpienie do docelowego, tj. przewidzianego w projekcie budowlanym, użytkowania całej powierzchni hali stalowej. Skarżąca szeroko przedstawiała w postępowaniu administracyjnym przyczyny o charakterze wyjątkowym i losowym, które spowodowały konieczność umieszczenia na terenie hali elementów konstrukcji stalowej oraz wykonania tam poprawek malarskich przed wysyłką konstrukcji do kontrahenta zagranicznego. Skarżąca podniosła również, pominiętą przez organ okoliczność, że na znajdujący się na terenie przedmiotowej hali inny obiekt - lakiernię skarżąca uzyskała pozwolenie na użytkowanie na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Możliwość użytkowania lakierni, na użytkowanie, której wydano pozwolenie w decyzji z dnia [...], oznaczała zatem wykorzystywanie ciągów komunikacyjnych na terenie stalowej hali. Wydając decyzję dotyczącą lakierni PINB zaakceptował wykorzystywanie ciągów komunikacyjnych na terenie stalowej hali. Dodatkowo skarżąca podniosła to, że wskutek ulewnych deszczów w dniach poprzedzających kontrolę PINB i przystąpienie do użytkowania przedmiotowej hali, wystąpiła między innymi konieczność opróżnienia lakierni znajdującej się na terenie hali, ze znajdujących się tam elementów konstrukcji, które zostały przejściowo umieszczone w samej hali. Konieczność opróżnienia lakierni wynikała z tego, że lakiernia została zalana i niezbędne było usunięcie konstrukcji przed przystąpieniem do osuszania. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270). W ocenie sądu nie można skutecznie postawić orzekającym w kontrolowanej sprawie organom zarzutu, że nie wywiązały się one z obowiązku zebrania dowodów wskazujących, że doszło do użytkowania znajdującej się w budowie stalowej hali magazynowej na działce nr [...], przy ul. [...], przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na jej użytkowanie. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej ogólnej zasady został określony w art. 55 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art.49 ust.5 albo art.51 ust.4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] dotyczących budowy przedmiotowej hali, określono kategorię tego obiektu budowlanego – XVIII – i w punkcie 5 zobowiązano inwestora do uzyskania przed przystąpieniem do jego użytkowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że sytuacja dotycząca przystąpienia do użytkowania przedmiotowej stalowej hali magazynowej była objęta dyspozycją przepisu z art.55 ustawy Prawo budowlane, a więc art.54 nie miał do niej zastosowania. Zastosowanie natomiast miał art.57 ust.6 ww. ustawy, zgodnie z którym wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art.59a. Obowiązkowa kontrola budowy przeprowadzana jest na zasadach i w sposób określony w kolejnych przepisach ustawy Prawo budowlane. I tak, z art.59c ust.1 wynika, że właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora, a o terminie tej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W omawianym przepisie (ani też w następnych) nie zawarto regulacji dotyczącej niedotrzymania przez organ wyżej wymienionych terminów. Należy zatem przyjąć, że występuje wówczas zwłoka organu, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art.35-38). Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kontrola obowiązkowa przeprowadzona przez PINB w dniu [...] ustaliła, że stalowa hala magazynowa jest użytkowana. Wprawdzie w ustawie Prawo budowlane nie zostało zdefiniowane, co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2 czy art. 71 i art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". W ślad za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że przez "przystąpienie do użytkowania", w myśl art. 57 ust. 7 ww. ustawy, należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części (wyrok NSA w z dnia 19 stycznia 2012 , II OSK 2087/10 LEX nr 1138064). Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa, załączona już do protokołu z [...], bez wątpienia dowodzi, że w realizowanym obiekcie znajdowało się wiele elementów stalowych, a informacje zawarte w protokole wskazują na prowadzenie w hali, przy tych elementach, prac malarskich i to nie z powodu zalania lakierni, ale z uwagi na to, że elementy nie mieściły się w lakierni (były dłuższe niż 18 m). Okoliczność tę potwierdził zresztą przedstawiciel skarżącej składając swój podpis pod sporządzonym protokołem kontroli. Na rozprawie, w dniu [...], Prezes Spółki potwierdził, że lakiernia posiada rozmiary [...] m. Skarżąca nie zaprzecza, że użytkowała halę, a jedynie stwierdza, że została ona zmuszona przez warunki pogodowe skutkujące zalaniem lakierni do wcześniejszego przystąpienia do użytkowania hali, a także, że korzystała z hali jedynie w niewielkim zakresie, nie zaś z całej jej powierzchni. W ocenie sądu, takie fakty nie wynikają ani z protokołu kontroli, ani z załączonej do niego dokumentacji fotograficznej. Elementy konstrukcji stalowych leżą w różnych miejscach hali, a wolne pozostają jedynie ciągi komunikacyjne. Dla umieszczenia tak dużych elementów w hali konieczne było korzystanie z transportu, tj. wózków i suwnicy, co skutkowało koniecznością operowania tymi urządzeniami na powierzchni całej hali. Powyższe nie pozwala stwierdzić, że wszystkie elementy zostały złożone i były malowane na ograniczonej powierzchni hali z czym mogłoby się wiązać uznanie, że przystąpiono do użytkowania, bez uzyskania pozwolenia, jedynie części hali. W ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i dokonały właściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, na którym oparte zostało zaskarżone postanowienie, nakazuje wymierzenie przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadkach stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy. Zauważyć jednocześnie należy, że skierowana do organów nadzoru budowlanego dyspozycja normy wynikającej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter związany, bowiem nie pozostawia uznaniu tych organów kwestii dotyczących wymierzenia kary administracyjnej czy ustalania jej wysokości. Organy, jak również sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie miały możliwości kierowania się przesłankami słuszności czy gospodarności i uwzględnienia szczególnych okoliczności w jakich nastąpiło użytkowanie hali. Do kary wymierzanej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, zawarte w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty ulega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zdanie drugie). Stosownie do brzmienia art. 59 f Prawa budowlanego kara taka stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty wynosi 500 zł. W ocenie sądu, wysokość kary została wyliczona zgodnie z przepisami i jest obliczona prawidłowo. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.