II OW 60/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie w sprawie zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K. na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem zieleni postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 23 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zwróciło się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Małopolskim w sprawie rozpatrzenia zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K. na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem zieleni, zawartego w odwołaniu z dnia 21 sierpnia 2008 r. Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2008 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi: Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "budowa zespołu garaży wraz z instalacjami wewnątrz budynku: elektryczną, wod.-kan, co., wentylacji mechanicznej oraz przebudowa układu komunikacyjnego, przekładka kanalizacji deszczowej, rozbiórka kabla n.n. zlokalizowanej przy ul. [...] w K., na działkach nr [...], [...] obręb [...] K.". W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał powyższe zażalenie strony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do merytorycznego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie podzieliło stanowiska Wojewody Małopolskiego, wynikającego z treści uzasadnienia postanowienia przekazującego zażalenie Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K., a polegającego na przyjęciu stanowiska, że w rozpatrywanej sprawie właściwym rzeczowo organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie żalący się inwestor uzyskał uprzednio decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W stanowiącym integralną część omawianej decyzji z dnia [...] maja 2006 r., załączniku Nr 1 pkt II 2a – wśród warunków dot. ochrony środowiska – pod względem ochrony zieleni ustalono, że w przypadkach nieuniknionej kolizji z żywopłotami i krzewami projektant, inwestor lub właściciel terenu powinien zwrócić się do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni. Jak wynika z akt sprawy, inwestor zwrócił się z takim wnioskiem do wskazanego organu w dniu 10 września 2007 r., a w dniu [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem zieleni. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie podlega ono zaskarżeniu oraz poinformowano stronę, że postanowienie nie zwalnia wnioskodawcy od uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), spełniającym wymogi art. 83 ust. 4 tej ustawy, po uzyskaniu ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Kolegium wskazało, że treść przepisu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane precyzuje wymagania formalne dotyczące składania wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium zaskarżone w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. uzgodnienie należy do dokumentów koniecznych przy ubieganiu się o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wymienionych w tymże przepisie. W ocenie Kolegium, nie jest decydująca dla ustalenia właściwości rzeczowej organu, podnoszona przez Wojewodę Małopolskiego kwestia daty złożenia wniosku przedmiotowego pozwolenia na budowę, tj. 30 maja 2008 r. i wskazywany przez Wojewodę fakt, że postanowienia zawierającego uzgodnienie nie wydano w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ uzgodnienie to było wymagane jako jeden z elementów dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowane uzgodnienie wydano na podstawie art. 123 k.p.a. na wniosek z dnia 10 września 2007 r., złożony przez inwestora, który wykonał jeden z warunków nałożonych w wymienionej wyżej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Według Kolegium uzgodnienie nie powinno być wydane w formie postanowienia lecz pisma. Dodać należy, że kwestionowane uzgodnienie – nienależące do wydanych w ramach współdziałania organów w oparciu o art. 106 k.p.a. – i niepodlegające zaskarżeniu, podlegało kontroli w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Dlatego też powinno zostać rozpoznane przez Wojewodę Małopolskiego łącznie z odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2008 r. Wnioskujący organ stwierdził, że samorządowe kolegia odwoławcze nigdy nie były organami wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego jako organ I instancji administracji architektoniczno-budowlanej, a jedynie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Wobec powyższego, właściwym do rozpoznania zażalenia od przedmiotowego postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa jest Wojewoda Małopolski, który na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, którego funkcję – jako organów powiatu – w przedmiotowej sprawie sprawuje Prezydent Miasta Krakowa W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Małopolski wskazał, że stanowisko Kolegium nie uwzględnia rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia, wskazanego w odwołaniu Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2008 r., w którym odwołujący się w pkt 1 odniósł się do "zapisu" ww. decyzji w części objętej pkt 1, podnosząc, że: "poprowadzenie projektu do zgodności z warunkami decyzji WZ wydanej dla przedmiotowego zamierzenia w zakresie: A) zapewnienia bezwzględnej ochrony wartościowych okazów drzew rosnących na skwerze i zieleńcu osiedlowym, wokół parkingów betonowych. Według mojej opinii oraz opinii rzeczoznawcy, który opracował inwentaryzację zieleni cytowany zapis jest niezasadny, ponieważ wśród drzew kolidujących z inwestycją nie ma wartościowych okazów. Przedmiot odwołania, tj. ochrona wartościowych okazów drzew podlegał uzgodnieniu z Wydziałem Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta, który znalazł odzwierciedlenie w postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Przywołane postanowienie odmawia uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem zieleni, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji odmowy pozwolenia na budowę. Na postanowienie nie przysługiwało zażalenie, dlatego niniejsze odwołanie jest jedynym sposobem uzyskania stanowiska instancji wyższej w tej sprawie". Przedmiot odwołania, tj. ochrona wartościowych okazów drzew, skierowany został przez odwołującego się w istocie po pierwsze do "zapisów" decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i jego załącznika Nr 1 pkt 2 , po drugie zaś do uzgodnienia, o którym mowa w przywołanej wyżej decyzji, zgodnie z którą "w przypadku nieuniknionej kolizji z żywopłotami i krzewami (poza drzewami rosnącymi na skwerach i zieleńcach wokół bloku Nr 3 i 5 oraz wokół parkingu betonowego) projektant, inwestor lub właściciel terenu winien zwrócić się do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni". Zdaniem Wojewody, zestawienie powyższych "zapisów" decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozwala jednoznacznie ustalić, że odwołanie Spółdzielni skierowane zostało wprost do tej decyzji w części objętej "ochroną wartościowych okazów drzew" objętych opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2005 r. znak: [...] (nie zaskarżoną przez odwołującego się), jak i nie objętą zakresem przedmiotowym uzgodnienia, o którym mowa w tej decyzji. Ta ostatnia decyzja w istocie wykluczyła na etapie jej wydawania możliwość dokonywania "dalszego uzgodnienia" w zakresie drzew rosnących na skwerach i zieleńcach wokół bloku nr 3 i 5 objętych odmową uzgodnienia planowanego usunięcia drzew zawartą w pkt 1 postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], przywołanego w odwołaniu Spółdzielni A. w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Spór kompetencyjny zachodzi wówczas kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się – jak w przedmiotowej sprawie – za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Ponadto do sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu kompetencyjnego postępowanie powinno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. W realiach przedmiotowej sprawy wystąpił spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie, a Wojewodą Małopolskim. Dotyczy on wyznaczenia właściwego organu do rozpatrzenia zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K. na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska dotyczącego ochrony zieleni, zawartego w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi: Spółdzielni Mieszkaniowej A. w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "budowa zespołu garaży wraz z instalacjami wewnątrz budynku: elektryczna, wod.-kan. c.o., wentylacji mechanicznej oraz przebudowa układu komunikacyjnego, przedkładka kanalizacji deszczowej, rozbiórka kabla n.n. zlokalizowanej przy ul. [...] w K., na działkach nr [...], [...] obręb [...] K.". Należy podkreślić, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło, że przedmiotowe postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa nie powinno być wydane w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 123 k.p.a. Zakres przedmiotowy tego postanowienia nie należy bowiem do wydanych w ramach współdziałania organów w rozumieniu art. 106 k.p.a., gdyż wymaga podjęcia czynności materialno-technicznej o charakterze zewnętrznym. Jednak skoro zostało już wydane postanowienie to zastosowanie w tej sprawie ma dyspozycja art. 142 k.p.a., która stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu. Natomiast w świetle dyspozycji art. 82 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) tylko wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty – czyli w tej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu w świetle art. 92 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ odwoławczy odnosi się do tych zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a więc niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii w formie prawnej odrębnego postanowienia wydanego przez organ odwoławczy. Ponadto przedmiotowe postanowienie zostało wydane w związku z postępowaniem w sprawie wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Natomiast, należy jeszcze raz przypomnieć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże właściwy organ do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Oznacza to, że dotyczy to także w tej sprawie załącznika nr 1 pkt II 2a decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] maja 2006 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie dotyczącym ochrony zieleni. Decyzja powyższa stała się następnie ostateczna, a jej osnowa (rozstrzygnięcie) stała się także w tym zakresie wiążąca dla Prezydenta Miasta Krakowa, lecz tym razem jako organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Stąd bezprzedmiotowe było wydanie odrębnego postanowienia w tej materii przez ten organ lecz jeżeli to nastąpiło to jego kontrola powinna być przeprowadzona w ramach odwołania przez właściwy organ wyższego stopnia. Należy również w tym miejscu podkreślić, że poza właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, która obejmuje wyłącznie rozstrzygnięcie przedmiotowego negatywnego sporu kompetencyjnego, pozostaje ocena prawna decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r., która została wydana jeszcze przed rozstrzygnięciem danego sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny biorąc także pod uwagę, że postanowienie Wojewody Małopolskiego wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. o przekazaniu według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie przedmiotowego zażalenia, zostało wydane dopiero w dniu [...] maja 2009 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że Wojewoda Małopolski jest organem właściwym do rozpoznania tej sprawy.