I SAB/Wa 149/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE [...] (dalej jako skarżący) pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1960 r. nr [...], na podstawie którego odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] w części dotyczącej mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie sprawy, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych wydanych w odniesieniu do ww. nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, powołując się na niewyczerpanie przez stronę trybu określonego w art. 37 k.p.a., ewentualnie o jej oddalenie. Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., [...] stanowiła własność [...] oraz [...] z domu [...] i objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie w/w dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Minister wskazał, że w dniu [...] lipca 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek [...] o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu połowy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] listopada 1960 r. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym nr [...] odmówiło uwzględnienia wniosku. W dniu [...] lutego 2001 r. [...] złożyła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1960 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] Minister Transportu i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1960 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy orzeczeniem Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 8/16 odrzucił wniesioną skargę. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2084/16 postanowienie to uchylił. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r. , sygn. akt I SAB/Wa 1558/16 zobowiązał Ministra do rozpoznania przedmiotowego wniosku, stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 842/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wskazując, że rozpoznając ponownie skargę na bezczynność Sąd I instancji dokona ustalenia, jakie konkretnie postępowanie i z czyjego wniosku objęte jest zarzutem bezczynności, kiedy zostało wszczęte oraz czy nie doszło w międzyczasie do jego zakończenia. Mając powyższe na względzie pismem z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócono się do organu o wskazanie na jakim etapie rozpoznania znajduje się wniosek [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...], a w szczególności do wskazania czy w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja merytorycznie rozpoznająca powyższy wniosek. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wskazał, że przedmiotowa sprawa pozostaje w toku ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych [...], dawnej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym nie została wydana decyzja merytorycznie rozpoznająca przedmiotowy wniosek [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...] oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem jednomiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do Ministra w dniu [...] lipca 2015 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że od dnia otrzymania wniosku do dnia wyrokowania, Minister nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia, ale również przez cały ten okres nie udało mu się pozyskać akt własnościowych nieruchomości, czy też ustalić stron postępowania. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak podejmowania działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy przez tak długi okres czasu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nawet złożenie przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie do Sądu przedmiotowej skargi na bezczynność nie skłoniło organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywą zawartą w art. 7 k.p.a. zobowiązującym organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże mimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art.151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.