II OSK 2980/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej spółki P. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2247/17 w sprawie ze skargi spółki P. [...] z siedzibą w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2247/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki P. [...] z siedzibą w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej, utrzymującą w mocy Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w W. z [X] kwietnia 2017 r. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mocą której dokonano odmowy zmiany decyzji z dnia [Y] stycznia 2007 r. w zakresie terminu realizacji obowiązku dotyczącego poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Dworca [...], Al. [...] w W. Wymienioną decyzją z dnia [Y] stycznia 2007 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w W. nakazał P. [...] w W. wykonanie obowiązku polegającego na wyposażeniu przystanku osobowego W. [...] w instalacje dźwiękowego systemu ostrzegawczego wykonaną w oparciu o projekt uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku WSA w Warszawie wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."): 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokładnego zbadania sprawy, przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego oraz wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego podstaw wydanej decyzji; 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo że zaskarżona decyzja organu I instancji powinna zostać zmieniona; II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego: 1. art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja nie powinna zostać uchylona pomimo, że decyzja pierwotna nie może być wykonywana ze względu na wszczęcie postępowania o wpisanie budynku Dworca [X] do rejestru zabytków; 2. art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, że w rozważanym przypadku nie zachodzi słuszny interes Spółki, aby uzasadniał zmianę decyzji pierwotnej. W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wskazać należy przy tym, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - oparte tylko na przepisach K.p.a. należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 1794/17). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 833/18, dostępny w CBOSA). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 593/17, dostępny w CBOSA). Stąd też niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego. Zarzuty dotyczące niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego mogłyby zostać podniesione przez Spółkę w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji pierwotnej. W rozpoznawanej zaś sprawie zadaniem organów było jedynie przesądzenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazać trzeba przy tym na błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16). Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W myśl art. 10a ust. 2 ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Przepis ten obowiązuje od dnia 9 września 2017 r. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana [...] lipca 2017 r., a więc przed wejściem w życie tego przepisu i przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków (zawiadomienie z dnia 19 marca 2018 r.). Zgodnie zaś z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, tzn. przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to przede wszystkim, że orzekają one według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Zasada ta dotyczy zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, ponieważ organ odwoławczy również rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Sąd administracyjny kontroluje więc zaskarżony akt według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego na dzień jego wydania, co oznacza, iż nie jest uprawniony do uwzględniania zmian prawa i zdarzeń faktycznych i prawnych zaistniałych już po dniu wydania kontrolowanego aktu. Podkreślić nadto należy, że wszczęcie postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru dotyczy budynku Dworca [X]. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest zaś realizacja obowiązku dotyczącego poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Dworca [...], jedynie połączonego tunelami z Dworcem [X]. Skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała przy tym w żaden sposób wpływu, jaki wpisanie Dworca [X] do rejestru zabytków wywarłoby na obowiązki nałożone kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją dotyczącą Dworca [...]. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 155 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 k.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s.898). Decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków określonych w decyzji a nie innych. Istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest kwestia temporalnego zastosowania art. 155 K.p.a., a w szczególności zastosowanie tego trybu po upływie terminu wykonania decyzji. Z treści przepisu wynika, że weryfikacja decyzji w tym trybie może nastąpić "w każdym czasie". Generalnie rzecz ujmując, termin początkowy to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy, to dzień wyeliminowania decyzji z obrotu prawego w innym trybie lub z mocy prawa. Dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 K.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. W przypadku decyzji przyznających jakieś uprawnienie ograniczonych terminem wskazuje się, że wraz z upływem terminu tracą one moc obowiązującą, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z 12 września 2018 r., II OSK 3351/17, wyrok NSA z 17 września 2009 r., II OSK 1406/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w przypadku decyzji nakładających obowiązek upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu. Upływ terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, rozpatrywaną w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 K.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (zob. wyroki NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2507/18; z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1088/17 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 254/17, wszystkie wyroki dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie decyzja, której dotyczył wniosek o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. została wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.). Jest to decyzja nakładająca określone obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, na wykonanie których wyznaczono odpowiedni termin. Zmiana tego rodzaju decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w zakresie wyznaczonego terminu jest dopuszczalna, lecz sam fakt upływu tego terminu oraz długość terminu do dnia złożenia wniosku o zmianę decyzji może stanowić negatywną przesłankę do odmowy zmiany decyzji w okolicznościach konkretnej sprawy. Oprócz tego należało zbadać inne przesłanki pozytywne i negatywne wymienione w art. 155 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny spełnienia w tej sprawie przesłanek, z art. 155 K.p.a., słusznie uznając, że interes społeczny w tym przypadku nie przemawia za zmianą decyzji z dnia [Y] stycznia 2007 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że prolongata terminu oznaczałaby, że obiekt, na którym może jednorazowo przebywać ponad 500 osób (a takim obiektem jest Dworzec [...]), nie spełniałby wymogów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego przez kolejne kilka lat. Słuszne jest stanowisko Sądu, że zapewnienie w obiekcie dworca kolejowego warunków ochrony przeciwpożarowej jest wartością nadrzędną i jak najszybsze wykonanie tego obowiązku leży w interesie społecznym. Podobnie trafny był pogląd Sądu, że w słusznym interesie Spółki leży jak najszybsza realizacja decyzji z 2007 r. i zapewnienie odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej osobom przebywającym w obiekcie Dworca [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela powyższe stanowisko Sądu I instancji i stwierdza, że w sprawie nie zaistniała przesłanka słusznego interesu Spółki, który przemawiałby za zmianą decyzji ostatecznej z 2007 r. w trybie art. 155 K.p.a. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć w tym miejscu nadto trzeba, iż z treści przywoływanych postanowień [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] grudnia 2014 r. oraz z [X] marca 2016 r. nie wynika wprost by dotyczyło ono także wykonania obowiązku wyposażenia przystanku osobowego W. [...] w instalacje dźwiękowego systemu ostrzegawczego, a w skardze kasacyjnej nie wykazano istnienia jakiegokolwiek powiązania między tymi postanowieniami, a obciążającym skarżącą kasacyjnie na podstawie decyzji z [...] stycznia 2007 r. obowiązkiem. Stąd też w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak bowiem wykazano powyżej, prawidłowa była decyzja organu I instancji. Dlatego też zasadnie została ona następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, co następnie zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.