II GSK 645/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 640/17 w sprawie ze skargi J Ś na decyzję Dyrektora P Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B z dnia [..] czerwca 2017 r. nr [..] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA w Białymstoku lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi J Ś (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora P Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B (dalej: Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [..] czerwca 2017 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 6 kwietnia 2017 r. ogłoszono konkurs ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie stomatologicznych świadczeń opieki zdrowotnej na okres 1 lipca 2017 r. – 30 czerwca 2022 r. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia, okres rozliczeniowy oraz to, że zostaną zawarte maksymalnie trzy umowy. W wyznaczonym terminie wpłynęły cztery oferty. Komisja zadecydowała o przeprowadzeniu negocjacji z dwoma wybranymi oferentami, z pominięciem skarżącej z uwagi na zbyt niską ocenę jej oferty w kryteriach niecenowych. W dniu [...] maja 2017 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, a oferta skarżącej nie została wybrana do zawarcia umowy. Skarżąca złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia, w którym sformułowała zarzut naruszenia jej interesu prawnego poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przy zastosowaniu kryteriów utrudniających uczciwą konkurencję (zawężenie obszaru kontraktowania do osiedla) oraz nieprzyjęcie do realizacji ofert o wyższej ocenie końcowej niż oferty wyłonione do podpisania umowy. Dyrektor decyzją z [...] czerwca 2017 r. oddalił odwołanie skarżącej. Organ wskazał, że w części jawnej konkursu trzej oferenci skutecznie uzupełnili braki formalne, do których ich wezwano, zaś do dalszego postępowania przyjęto wszystkie cztery oferty, w tym ofertę skarżącej. W części niejawnej postępowania oceniono oferty według kryteriów jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości, ceny udzielanych świadczeń. Z rankingu otwarcia wynika, że oferta złożona przez odwołującą uzyskała ogółem 54 pkt, w tym za jakość – 22 pkt, za kompleksowość – 5, za dostępność – 12 pkt, za ciągłość – 5 pkt, inne – 0 pkt oraz za cenę – 10 pkt. Mając na uwadze zwiększenie dostępności do świadczeń, decyzją komisji konkursowej do przeprowadzenia negocjacji zostali wybrani oferenci, którzy uzyskali co najmniej 51,5 pkt za kryteria niecenowe, zatem z wyjątkiem oferty skarżącej, która uzyskała łącznie 44 punkty za kryteria niecenowe. Do zawarcia umowy wybrano 2 oferty o najwyższej ocenie punktowej (68 i 61,5 punktów). Oferty te wyczerpały środki finansowe przeznaczone na świadczenia objęte konkursem. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. oddalającej jej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że komisja prawidłowo oceniła spełnianie przez oferty wymagań formalnoprawnych (w tym wezwała oferentów do uzupełnienia ofert), w części zaś niejawnej zastosowała przepis art. 148 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: u.o.ś.). WSA w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują dwie podstawowe zasady, są to: zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.o.ś.). W kontrolowanym postępowaniu obydwie te zasady zostały naruszone, co spowodowało, że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku w ten sposób, że mogła ona zostać pozbawiona możliwości zawarcia umowy o realizację świadczeń stomatologicznych. Przedmiot zamówienia został opisany w sposób niezgodny z prawem poprzez wskazanie jako obszaru postępowania konkursowego – osiedla P w B a nie gminy B . Zgodnie z § 4 zarządzenia z dnia 24 marca 2017 r. postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ma na celu wyłonienie świadczeniodawców do realizacji świadczeń odpowiednio na obszarze terytorialnym: 1) województwa; 2) więcej niż jednego powiatu; 3) powiatu; 4) więcej niż jednej gminy; 5) gminy; 6) więcej niż jednej dzielnicy; 7) dzielnicy. Wyliczenie to jest wyczerpujące, gdyż nie zawiera zwrotów pozwalających na jego uzupełnianie, takich jak "w szczególności", "i inne" czy tym podobnych. Nie można zatem przyjąć, że wyłonienie świadczeniodawców w zakresie leczenia stomatologicznego może nastąpić na innym obszarze terytorialnym niż wymienione we wskazanym § 4 pkt 1–7. W ocenie WSA skarżąca trafnie wskazała, że Prezes NFZ ogłaszając zarządzenia w sprawach określania warunków zawierania i realizacji umów na różnego rodzaju usługi zdrowotne wyraźnie określa, kiedy tworzy katalog zamknięty a kiedy katalog otwarty obszarów terytorialnych, na których konkretne usługi zdrowotne powinny zostać zabezpieczone. W zarządzeniu z dnia 24 marca 2017 r. dotyczącym leczenia stomatologicznego nie występuje sformułowanie rozszerzające katalog obszarów terytorialnych. Nie można dokonywać interpretacji prowadzącej do nadania katalogowi z § 4 pkt 1–7 zarządzenia z dnia 24 marca 2017 r. charakteru otwartego. Prowadziłoby to do naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji. Sąd zwrócił uwagę, że w ustawie o świadczeniach, nie znalazła się normatywna definicja obszaru terytorialnego czy obszaru zabezpieczenia. Odrębne rodzaje usług zdrowotnych posiadają odrębne regulacje prawne określające obszary terytorialne dla postępowań konkursowych. Prawodawca dla każdego rodzaju usług autonomicznie te obszary wyznaczył, co wyklucza ich dointerpretowywanie, jak uczynił to organ w sprawie niniejszej ogłaszając postępowanie konkursowe dla jednostki terytorialnej nieprzewidzianej w zarządzeniu z dnia 24 marca 2017 r. WSA w Białymstoku nie podzielił argumentacji organu zrównującej wskazany w § 4 pkt 7 zarządzenia z dnia 24 marca 2017 r. obszar terytorialny "dzielnicy" z obszarem "osiedla" (którego w tym przepisie nie wymieniono) poprzez odwołanie się do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie konkursowe zostało wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne na obszarze gmin: B, osiedle P . Nie można tak opisanego przedmiotu zamówienia uznać za jednoznaczny w sytuacji braku normatywnego wskazania "osiedla" jako dopuszczalnego obszaru terytorialnego dla postępowań konkursowych o świadczenia stomatologiczne, tj. postępowań prowadzonych na podstawie zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 24 marca 2017 r. Ponadto ogłoszenie, w zakresie wskazania przedmiotu zamówienia, nie spełnia również – z tych samych powodów – kryterium użycia "dostatecznie dokładnego i zrozumiałego określenia", ponieważ określenie "osiedle" nie pojawia się w przepisach dotyczących świadczeń stomatologicznych, a przepisy te nie odwołują się do przepisów samorządowych. Tym samym skarżąca mogła mieć wątpliwości co do zakresu zamawianego świadczenia, a w konsekwencji co do okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenia oferty, co stanowi o wystąpieniu w sprawie naruszenia art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Wskazany przez organ obszar terytorialny świadczenia usług zdrowotnych jako "osiedle" może utrudniać uczciwą konkurencję i równe traktowanie świadczeniodawców. Mniejszy terytorialnie obszar (osiedle) obniża szanse na uzyskanie wyniku optymalnego z punktu widzenia zasad kierunkowych z art. 134 u.o.ś., tj. wyniku uwzględniającego ocenę większej liczby podmiotów z punktu widzenia wymaganych kryteriów, co zapewnia lepszą realizację zasady uczciwej konkurencji. W niniejszej sprawie na skutek ogłoszenia konkursów na leczenie stomatologiczne na terenie 28 osiedli w B doszło do sytuacji, w której na niektórych osiedlach wygrały podmioty o znacznie niższej punktacji niż ta, którą uzyskała skarżąca. W ocenie Sądu, powyższe dowodzi powstania uszczerbku w interesie prawnym skarżącej w rozumieniu art. 152 u.o.ś. Skarżąca uzyskała ocenę końcową na poziomie 54 punktów, a w niektórych osiedlach wygrały podmioty o końcowej ocenie niewiele ponad 20 punktów. W ocenie Sądu I instancji nie można zaakceptować argumentacji organu, że o zawężeniu terytorialnego obszaru konkursowego do osiedla zadecydował zamiar uzyskania zwiększenia dostępności do usług stomatologicznych. B nie jest aglomeracją o utrudnionej komunikacji między jego częściami, a obecnie przy dobrze funkcjonującej komunikacji i płynności ruchu – to jakość usług a nie ich odległość decyduje o wyborze konkretnego podmiotu leczniczego. WSA w Białymstoku zwrócił uwagę na regulację tabeli 1 punktu 1 Świadczenia ogólnostomatologiczne lp. III Dostępność oraz punktu 2 Świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży lp. III Dostępność – załącznika nr 7 do rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. Wynika z niej, że prawodawca nie przypisuje kryterium "dostępności" znaczenia odległościowego (od świadczeniobiorcy do podmiotu leczniczego). W tym kryterium chodzi o możliwość skorzystania z usług w określone dni tygodnia i o określonych godzinach. Sąd stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi, dotyczący nieprawidłowości działania komisji konkursowej w zakresie rzetelności zweryfikowania oferty współkonkurenta skarżącej – spółki cywilnej. Skarżąca wskazywała, że doszło do zawyżenia liczby punktów przyznanych tej spółce za kryterium "ciągłość", mimo że spółka miała przerwę w prowadzeniu działalności leczniczej, czego nie uwzględniono przyznając jej liczbę punktów 11 za to kryterium, choć powinna otrzymać punktów 5, tyle samo co skarżąca. Trafność tego zarzutu potwierdził organ w odpowiedzi na skargę. Przy prawidłowym wyliczeniu to skarżąca zajęłaby miejsce 3 (z liczbą punktów 54 za kryteria niecenowe) a spółka cywilna miejsce 4 (z liczbą punktów 51 za kryteria niecenowe). Niewątpliwie stanowi to o naruszeniu zasady równego traktowania, w tym naruszeniu interesu prawnego skarżącej Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób wykluczyć, że skarżąca z trzeciego miejsca rankingu mogła zostać dopuszczona do negocjacji, co zwiększało jej szanse na zawarcie umowy, których to szans – na skutek nieprawidłowego działania komisji konkursowej – została pozbawiona. Stanowi to o wystąpieniu uszczerbku w jej interesie prawnym. W ocenie WSA w Białymstoku uzasadnienia obydwu decyzji Dyrektora nie spełniają wymogów należytego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, co utrudnia kontrolę sądową z punktu widzenia realizacji zasady równego traktowania wszystkich oferentów. Z uzasadnień decyzji rozpoznających odwołanie oferenta oraz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 154 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach) powinno wynikać, że komisja, a następnie organ, skonfrontowali ocenę oferty z treścią samej oferty, zweryfikowali punkty przyznane tej konkretnej ofercie, ale też że zweryfikowali zasadność zróżnicowania ocen pozostałych ofert oraz to, czy nie doszło do zawyżenia punktacji. Ocena wszystkich oferentów powinna być odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji rozpoznającej odwołanie, tak aby można było skonkludować czy organ równo traktował oferentów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Powyższe zasady nie zostały w sprawie niniejszej dochowane, bowiem nie doszło do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu, czego wymaga ustawa (vide nieprawidłowa ocena kryterium ciągłości kontroferenta skarżącej). Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika również, że zarówno komisja jak i organ polegali na wyliczeniach systemu informatycznego bez weryfikacji tych wyników w kontekście ofert wszystkich kontroferentów biorących udział w spornym konkursie. Tymczasem taka weryfikacja jest uzasadniona, zwłaszcza że w poszczególnych kryteriach ocennych istnieje możliwość zróżnicowania przyznanej liczby punktów. Tego jednak organy nie dostrzegły i nie skontrolowały oraz nie wyjaśniły za co poszczególni oferenci uzyskali daną liczbę punktów przy ocenie poszczególnych kryteriów, co nie pozwala poddać ocenie sądu prawidłowości oceny pozostałych ofert w przedmiotowym konkursie. Dyrektor zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. 1) błędną wykładnię art. 134 ust. 1 u.o.ś, w związku z § 4 Zarządzenia Nr 23/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne (zwane dalej jako: "warunki zawierania i realizacji umów") polegającą na mylnym przyjęciu, iż opisanie przez organ przedmiotu zamówienia w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, poprzez wskazanie jako obszaru postępowania konkursowego – osiedla P w B , a nie gminy B, doprowadziło do naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, 2) błędną wykładnię § 4 pkt 7 warunków zawierania i realizacji umów poprzez błędne przyjęcie, iż użyte przez prawodawcę pojęcie "dzielnica" należy traktować wyłącznie literalnie, w oderwaniu od regulacji określających prawne funkcjonowanie tych obszarów, co uniemożliwiałoby tym samym przeprowadzenie postępowania na obszarze "osiedle", mającym tę samą sytuację ustrojowo-prawną co obszar "dzielnica", 3) błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) poprzez mylne przyjęcie, że "osiedle" w rozumieniu niniejszego przepisu jest obszarem mniejszym terytorialnie od "dzielnicy", 4) błędną wykładnię art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 148 ust. 1 u.o.ś., w związku z § 4 warunków zawierania i realizacji umów poprzez błędne założenie, że przedmiot zamówienia nie został przez organ opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, 5) błędną wykładnię art. 152 ust. 1 u.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie została wybrana do zawarcia umowy, nastąpiło z uszczerbkiem dla jej interesu prawnego w rozumieniu art. 154 u.o.ś., bowiem uniemożliwiło jej udział w konkursie zapewniającym poszanowanie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania, co mogło mieć wpływ na wynik spornego konkursu", w sytuacji gdy w żaden sposób nie powstał trwały uszczerbek w interesie prawnym skarżącej. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż uzasadnienia obydwu decyzji Dyrektora nie spełniają wymogów należytego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, co utrudniło, w ocenie Sądu I instancji, kontrolę sądową z punktu widzenia realizacji zasady równego traktowania wszystkich oferentów. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na pominięciu i nie odniesieniu się przez WSA do złożonego w toku instancji przez organ administracji, załącznika Nr 2 do pisma z dnia 29 listopada 2017 r., z którego niezbicie wynika, że przy hipotetycznym założeniu, że organ dokonałby ogłoszenia postępowania w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie stomatologiczne na obszar kontraktowania gmina B (jak tego oczekiwała skarżąca), do zawarcia umowy zostałyby wybrane oferty, które uzyskałyby co najmniej 60 punktów, a tym samym skarżąca, która uzyskała wyłącznie 54 punkty, również nie zakwalifikowałby się do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Zdaniem NSA nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, przy czym istnieją różne powody ich nieuwzględnienia. Zarzut naruszeni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest formalnie wadliwy, a wadliwość ma ten charakter, że Sąd II instancji w ogóle nie może dokonać oceny wyroku przez pryzmat wskazanego naruszenia. W orzecznictwie i nauce prawa przesądzono w sposób jednoznaczny, że przepisy m.in. art. 145, art. 151 p.p.s.a. nie mogą być samoistnymi podstawami kasacyjnymi. Oznacza to, że nie można powołać się tylko na te regulacje i żądać kontroli wyroku. Prawidłowe zbudowanie podstawy kasacyjnej wymaga odwołania się do treści wymienionych przepisów i powiązania ich z właściwymi przepisami materialnymi lub procesowymi regulującymi materię rozpoznawaną przez Sąd I instancji. Tylko takie działanie mieści się w specyfice postępowania sądowoadministracyjnego, czyli wyraża istotę kontroli sądowoadministracyjnej. Działanie sądu administracyjnego nie może być wadliwe w tych sytuacjach samo z siebie. Natomiast może naruszać prawa tylko w ten sposób, że sąd administracyjny nie uwzględnia skargi lub ją uwzględnia mimo tego, że organ wadliwie lub niewadliwie stosował prawo, w zależności od rozstrzygnięcia. Z tego powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za oczywiście nietrafny. W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Ten zarzut od strony formalnej jest prawidłowy, ponieważ wiąże przepisy p.p.s.a. z art. 107 § 3 k.p.a., jednak merytorycznie jest nietrafny. Sąd II instancji zauważa, że art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje na elementy uzasadnienia decyzji. Zatem naruszenie tego przepisu może polegać na braku tych elementów, przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należało wykazać takie braki, bo uzasadnienie tego środka prawnego stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest elementem niezbędnym. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takiego uzasadnienia nie ma, bo chociaż strona wskazuje w nim art. 107 § 3 k.p.a., to przepis ten łączy z oceną Sądu I instancji i twierdzi, że nie znajduje ona potwierdzenia w materiale dowodowym. Zatem sama strona potwierdza, że uzasadnienie zawiera prawem wymagany element, tylko jej zdaniem ocena nie znajduje potwierdzenia w faktach. Skoro tak, to wada nie odnosi się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ale właściwego przepisu postępowania np. wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Zatem, jeżeli tak jest jak twierdzi skarga kasacyjna, to w zarzucie należało podnosić naruszenie tego przepisu a nie art. 107 § 3 k.p.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, dlatego Sąd II instancji nie może sanować takich braków, co w konsekwencji oznacza, że rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Za nieusprawiedliwione prawnie należy uznać także zarzuty materialne. Dyrektor formułuje 5 takich zarzutów, przy czym mają one różny charakter. Oczywiście nietrafny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.s.g. Naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, zatem były lub mogły być podstawą prawną rozstrzygania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 5 ust. 1 u.s.g. Zatem nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował bo nie mógł ich stosować. Z kolei zarzuty naruszenia art. 140 ust. 1 i 2 , art. 142 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 148 ust. 1 i art. 152 ust. 1 u.ś.z. nie zostały poprawnie uzasadnione. Skarga kasacyjna prowadząc szerokie rozważania na temat naruszenia art. 5 ust. 1 u.s.g. i art. 107 § 3 k.p.a. podnosi w sposób ogólny różne kwestie związane z prowadzeniem postępowania o udzielenie świadczeń zdrowotnych, w których uczestniczyła skarżąca, jednak nie wskazuje wprost do jakich przepisów należy odnosić te naruszenia. Jak już wcześniej Sąd II instancji wskazał, skarga kasacyjna ma stawiać zarzut i wskazywać jego uzasadnienie, a więc opisywać na czym polega naruszenie konkretnego przepisu, przedstawiać sposób poprawnego jego zastosowania lub wykładni. Przy czym, jeżeli zarzuty odnoszą się do wykładni, to należy zauważyć, że wiążą się one z interpretacją pojęć prawnych, a nie z zastosowaniem. Z tych względów wskazane wcześniej naruszenia nie mogły zostać uwzględnione. Z kolei zarzut naruszenia § 4 pkt 7 zarządzenia w sprawie zawierania i realizacji umów jest merytorycznie nietrafny. Dyrektor twierdzi, że Sąd I instancji dokonał w tym zakresie wadliwej wykładni pojęcia "dzielnica" wyłączając spod jego zakresu "osiedle". Zdaniem NSA stanowisko organu jest nietrafne. Sąd II instancji podkreśla i w tym zakresie podziela pogląd Sądu I instancji, że treść zarządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy, bo tak należy rozumieć § 4 pkt 7, nie może być rozumiana w sposób rozszerzający, bo wówczas na etapie stosowania prawa dochodziłoby do zmiany treści przepisu wykonawczego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.