II OSK 2880/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Galerii Sztuki Współczesnej Biuro Wystaw Artystycznych w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2020 r sygn. akt II SA/Kr 1334/19 w sprawie odrzucenia skargi Galerii Sztuki Współczesnej Biuro Wystaw Artystycznych w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr ... z dnia 10 września 2019 r. w przedmiocie zamiaru likwidacji samorządowej instytucji kultury oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2020 r sygn. akt II SA/Kr 1334/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odrzucił skargę Galerii Sztuki Współczesnej Biuro Wystaw Artystycznych w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr ... z dnia 10 września 2019 r. w przedmiocie zamiaru likwidacji samorządowej instytucji kultury. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zamiar likwidacji Galerii Sztuki Współczesnej Biuro Wystaw Artystycznych w O. Jednostka ta jest samorządową instytucją kultury, działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194; dalej o.p.d.k.). Sąd analizując przepisy wskazanej wyżej ustawy wywiódł, że na podstawie art. 9 ust. 1 o.p.d.k., jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Art. 11 ust. 1 stanowi, że organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także określa czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną (...). Samorządowy organizator zapewnia tworzonej instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona (art. 12 ustawy). Organizator kultury nadaje tej jednostce statut (art. 13 ust. 1 o.p.d.k.), powołuje i odwołuje jej dyrektora (art. 15 o.p.d.k.), a także podejmuje decyzję o połączeniu i podziale (art. 18-20 ustawy), współprowadzeniu (art. 21), czy wreszcie, likwidacji instytucji kultury (art. 22 cytowanej wyżej ustawy). Z przepisów tych, zdaniem Sądu wynika, że samorządowy organizator kultury wyposażony został w uprawnienie do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność powołanych przez niego i jemu podległych jednostek kultury. Zwrócić przy tym należy uwagę na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r., poz. 506). Stosownie do tego przepisu, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Przepis ten, w ocenie Sądu, potwierdza kierowniczy charakter relacji zachodzącej na linii organizator kultury – samorządowa (gminna) organizacja kultury, która jest samorządowym zakładem (jednostką organizacyjną). Dalej Sąd argumentował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż wypływająca z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, jak również przyznane tej osobie władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między instytucją kultury a organizatorem kultury. Władztwo to wyraża się w uprawnieniu organizatora do wpływania na działalność jednostek kultury. Ze względu więc na zakres władztwa organizacyjnego oraz różnorodne środki oddziaływania, stosunki zachodzące między tymi podmiotami oparte są na zasadzie kierownictwa, nie przyjmując postaci wyłącznie nadzorczej, kontrolnej, czy też koordynującej (por. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 299/17). Powiązanie organizacyjne istniejące między organizatorem a instytucją kultury oznacza, że akt organizatora w przedmiocie likwidacji instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 134/18). Przedstawiony pogląd odnieść należy także do objętej wniesioną w tej sprawie skargą - uchwały obejmującej jedynie zamiar likwidacji instytucji kultury, podjętej na podstawie art. 22 ust. 2 o.p.d.k. Ta uchwała "intencyjna" jest bowiem wyłącznie elementem, normatywnie określonej procedury, zmierzającej do likwidacji instytucji kultury. Skoro więc stosownie do przedstawionych wyżej podglądów, dalej idąca – merytoryczna – uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to tym bardziej wyłączenie takie dotyczy także ocenianej "uchwały intencyjnej". Z mocy art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Sąd podkreślił, że zawarte w tym przepisie pojęcie "zależności organizacyjnej" pomiędzy organami administracji publicznej, obejmuje również jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 299/17). Zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których wspomina art. 5 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą zachodzić zatem nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale także funkcjonalnym, co pozwala pojęcie to rozszerzyć na jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych. Mając zatem na uwadze prawny charakter uchwały o zamiarze likwidacji instytucji kultury, regulującej w istocie kwestie wynikające z nadrzędności (podległości) organizacyjnej w stosunkach między organizatorem kultury a instytucją kultury, a przy tym stanowiącej element wstępny i przygotowawczy określonej procedury, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kognicja sądu administracyjnego jest wyłączona. Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 par 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zażaleniu Galeria Sztuki Współczesnej Biuro Wystaw Artystycznych w O. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez wadliwe uznanie, że likwidacja samorządowej instytucji kultury jest kompetencją organizatora wynikającą z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej i tym samym nie należy do kognicji sądów administracyjnych, b) art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w zw. z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - przez ich błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia 10 września 2019 r. stanowi opisany w tym przepisie akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, i jako taki podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego, c) art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego - przez jego nieuprawnione niezastosowanie polegające na wydaniu przez Sąd postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, uniemożliwiającego kontrolę sądową podejmowanych przez organ dowolnych i bezpodstawnych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnośnie do wniosku stron o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną nie dopatrzył się takich okoliczności, które by przemawiały za koniecznością przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zaskarżona uchwała dotyczy sprawy wynikającej z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej i jest uchwałą "intencyjną" będącą elementem, normatywnie określonej procedury, zmierzającej do likwidacji instytucji kultury. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Przepis art. 5 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między organami administracji publicznej zależności organizacyjne. Analiza art. 3 § 2 i art. 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna przy łącznym spełnieniu warunków w nich wskazanych. Artykuł 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera wyliczenie kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wyjątków dotyczy wszystkich kategorii spraw, które - w braku takiego wyłączenia - mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach (zob. T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. komentarz, Warszawa 2012 r. str. 140). Nadto akt administracyjny poddany kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi mieć charakter zewnętrzny, a więc musi być skierowany do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Podległość organizacyjna instytucji kultury wynika natomiast z szeregu uprawnień organizatora w tym z uprawnienia do likwidacji zawierającego procedurę uregulowaną art. 22 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którą organizator jest zobowiązany na 6 miesięcy przed wydaniem aktu o likwidacji instytucji kultury podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach likwidacji takiej placówki. Wskazać należy, że przepis ten dosłownie stanowi o informacyjnym charakterze wydawanego aktu wyrażającego intencję likwidacji instytucji kultury. Nadto słusznie Sąd pierwszej instancji powołał się na pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powiązanie organizacyjne istniejące między organizatorem a instytucją kultury oznacza, że akt organizatora w przedmiocie likwidacji instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 134/18) wskazując jednocześnie, że pogląd ten odnieść należy także do objętej wniesioną w tej sprawie skargą uchwały o zamiarze likwidacji instytucji kultury, podjętej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wskazane przepisy nie mają zastosowania do postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6