II OSK 148/17

SENTENCJA Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 881/15 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. C. na rzecz K. H. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Łd 881/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi [...], uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pabianickiego z [...] maja 2015 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do 1500 kW, złącza kablowo-pomiarowego, zjazdu z wewnętrznej drogi gminnej - dz. nr ew. [...], drogi dojazdowej oraz placu manewrowego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji, odnosząc się do dostrzeżonych w zaskarżonej decyzji wadliwości, wskazał, że w toku postępowania odwoławczego Wojewoda Łódzki przyjmując, iż przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymogów w dniu 8 lipca 2015 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości projektu. Powyższe wezwanie przybrało jednakże wadliwie formę zwykłego pisma, w którym przedstawiono wątpliwości co do kompletności projektu budowlanego i powiadomiono o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Wbrew jasno sformułowanemu przepisowi art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 roku poz. 1409 ze zm.), pismo to nie zawierało bowiem terminu do wykonania wezwania ani pouczenia o rygorze jego niewykonania, a przede wszystkim nie przybrało formy postanowienia. Jak zauważył Sąd, w wyniku dokonania poprawek i uzupełnień w projekcie budowlanym Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą – nota bene – zatwierdzono projekt w pierwotnym kształcie. W istocie powyższe działanie jest poważnym naruszeniem prawa, jakiego dopuścił się w kontrolowanym postępowaniu Wojewoda, albowiem swym rozstrzygnięciem organ odwoławczy wprowadził do obrotu prawnego nie tylko projekt budowlany w nowej wersji, lecz również przyczynił się do powstania wątpliwości, która z wersji projektu – zatwierdzona decyzją Starosty czy decyzją Wojewody – jest tą ostateczną, legalną i podlegającą realizacji. Takie postępowanie organu administracji narusza przepisy prawa materialnego, wszak utrzymano w mocy decyzję Starosty zatwierdzającą niekompletną dokumentację, co stanowi obrazę art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz także zasady ogólne postępowania administracyjnego - art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Odnosząc się do oceny projektu budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda Łódzki nie dostrzegł, iż – nawet po poprawkach – nadal nie spełnia on wymagań Prawa budowlanego. Ma to związek z tym, że jak wyjaśnił Sąd, na mapie dla celów projektowych pt. "projekt zagospodarowania terenu" rysunek A-01a długość drogi dojazdowej oznaczono jako L=86 m, szerokość 5m (czyli powierzchnia 430 m²), a ponadto wskazano tamże plac manewrowy o szerokości 8,68 m i nieustalonej powierzchni (brak danych dot. długości). Tymczasem, w objaśnieniach do tej mapy powierzchnię drogi dojazdowej i placu manewrowego określono łącznie jako 299,64 m². Dodatkowo ręcznie naniesiono adnotację, że złącze kablowo-pomiarowo planowane jest na bloczkach betonowych na utwardzonym terenie. Z kolei na mapie A-01 pt "uzgodnienie lokalizacji zjazdu" nadal widnieje tymczasowy plac manewrowy o powierzchni utwardzonej określonej na poziomie 338 m². Ponadto, na karcie 39 projektu, w opisie do projektu zagospodarowania pojawiła się informacja, iż teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ zatem nie wyjaśnił rozbieżności w projekcie, co ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że inwestor uzyskał decyzję Starosty Pabianickiego z dnia [...] października 2014r. zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej określonej powierzchni 410 m² gruntów rolnych klasy RIVa na działce nr [...]. Powoduje to, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji w sytuacji niespełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 3 tej ustawy, jak też naruszyły art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie rozmiarów planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu, zasadny okazał się również zarzut skargi, iż Wojewoda Łódzki nie pochylił się nad kwestią zagrożenia dla środowiska naturalnego ze strony spornej inwestycji. Wychodząc z założenia, że istnieje niepodważalne iunctim pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a decyzją o pozwoleniu na budowę, Sąd stwierdził, że modyfikacja projektu budowlanego ma bezpośredni wpływ na kwestię wymagań dotyczących ochrony środowiska określonych w decyzji środowiskowej w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Jeżeli bowiem w rozpatrywanej sprawie doszło do ewidentnych zmian pierwotnego projektu budowlanego, to w konsekwencji musiały one znaleźć odzwierciedlenie w rozważaniach organu architektoniczno-budowlanego odnośnie do ich zgodności z uzyskanym już przez inwestora rozstrzygnięciem o środowiskowych uwarunkowaniach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi uczestnik postępowania zarzucił naruszenie: - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt budowlany nie spełniał wymagań wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy, Wojewoda Łódzki nieprawidłowo skonstruował wezwanie do usunięcia braków, a organ administracji powinien był odmówić wydania pozytywnej decyzji, podczas gdy warunki te były spełnione, wezwanie było prawidłowe, a organ zobowiązany był wydać pozytywną dla wnioskodawcy decyzję; - § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany nie zawiera wymaganych powierzchni oraz prawidłowych opisów rysunków, podczas gdy informacje te są prawidłowe; - art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015r. poz. 909) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany narusza postanowienia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, podczas gdy pomiędzy tymi dokumentami nie ma żądnych rozbieżności; - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 w zw. z art 12 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie obu decyzji, podczas gdy w świetle zaistniałych faktów i przy zachowaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz przy prawidłowym ich stosowaniu Sąd powinien wydać orzeczenie oddalające skargę w trybie art. 151 p.p.s.a.; - art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności: (i) błędnej ocenie trybu i podstawy prawnej wezwania z dnia 8 lipca 2015 r.; (ii) zaniechania określenia charakteru wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę w dniu 10 lipca 2015 r.; (iii) przyjęcie, że istnieją rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym a decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, podczas gdy nie istnieje w tym względzie żadna rozbieżność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] podał, że nie zgadza się z postawionymi przez Sąd zarzutami zaistnienia nieprawidłowości w prowadzonym przez organ postępowaniu. Wskazał, że przedmiotem wezwania było wyjaśnienie niespójności wewnętrznych projektu, a nie, jak przyjął Sąd, usunięcie wątpliwości co do kompletności projektu budowlanego. Niespójność taka nie mieści się w katalogu wskazanym w art 32 ust. 1 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. w sposób wyraźny zawarto wezwanie w brzmieniu "wzywam w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania do przedłożenia wewnętrznie spójnego projektu budowlanego zgodnie ze złożonym wnioskiem.", nie można dlatego zgodzić się również z wnioskiem Sądu, iż pismo to "nie zawierało terminu do wykonania wezwania". Nie było ono przy tym kierowane do inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nie musiało mieć formy postanowienia. Wnoszący skargę kasacyjną konsekwentnie uznaje, że w postępowaniu przed organem odwoławczym nie doszło do zmiany, czy modyfikacji projektu budowlanego, a jedynie do wyjaśnienia organowi zaistniałych wątpliwości, których nie można postrzegać jako "ewidentnych zmian pierwotnego projektu". Niezależnie od powyższego, z treści zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie, że organ prawidłowo przeanalizował to, czy projekt budowlany spełnia warunki wskazane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym wymagania ochrony środowiska. [...] przyznał, że w złożonym projekcie znalazły się pewne oczywiste omyłki. W ramach wyjaśniania wątpliwości Wojewody Łódzkiego w dniu 10 lipca 2015 r. projektant wprowadził podział utwardzenia terenu na części - zjazd i drogę. Chcąc opisać drogę parametrem długości, dokonał pomiaru skalówką o podziałce milimetrowej ze wskazaniem 86 mm i następnie ten zapis omyłkowo przeniósł do projektu zagospodarowania terenu bez uwzględnienia skali - 1:500 zapis 86 m (metrów). Podczas, gdy zapis odczytu skalówki powinien był podzielić przez 2 i wpisać 43 metry. Pozostałe, wzajemnie spójne wymiary wskazane na projekcie zagospodarowania terenu ewidentnie potwierdzają tę omyłkę, a jednocześnie dają organowi wszelkie podstawy do oceny, że doszło jedynie do drobnego błędu rachunkowego. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany nie narusza postanowień decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, albowiem pomiędzy tymi dokumentami nie ma żądnych rozbieżności, skoro powierzchnia projektowanych utwardzeń nie została przekroczona w stosunku do powierzchni odrolnionej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Objęty stawianym zarzutem skargi kasacyjnej przepis art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego nakładał na organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1), zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 (pkt 3), a także wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). Jednocześnie, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie powyżej określonym, właściwy organ zobowiązany został do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości wraz z określeniem terminu ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydania decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy). Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów, co skutkowało naruszeniem dyspozycji art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, ze względu na wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie spełniał wymagań, co łączyło się z nieprawidłowym wezwaniem inwestora do usunięcia stwierdzonych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nieprawidłowości. Ma Sąd rację, gdy wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości zawartych w złożonym projekcie budowlanym powinno przybierać kwalifikowaną formę postanowienia o ściśle określonej treści, wobec czego nadanie ww. wezwaniu formy pisma, o którym mowa w art. 50 § 1 k.p.a. jest naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, który w tym zakresie jest przepisem szczególnym względem regulacji kodeksowej. Rzecz jednak w tym, że naruszenie to nie może mieć wpływu na wynik sprawy, gdy inwestor, stosując się do wezwania, doprowadzi w wyznaczonym mu czasie do usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie wezwanie z dnia 8 lipca 2015 r. nie przybrało formy postanowienia, niemniej wadliwość ta nie mogła decydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., jeżeli nie towarzyszyło temu ustalenie innych wad materialnoprawnych rozstrzygnięcia uniemożliwiających zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenie takiej treści powiązał z wprowadzeniem przez organ odwoławczy do obrotu prawnego - z uwagi na kształt wydanego rozstrzygnięcia (utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji) - "projektu budowlanego w nowej wersji", jednakże trafnie w złożonej skardze kasacyjnej wskazuje się, że dokonane przez inwestora uzupełnienie projektu budowlanego miało związek wyłącznie z wyjaśnieniem dostrzeżonej jego niespójności, nie prowadząc do nadania mu nowej treści w stopniu nakładającym na organ odwoławczy obowiązek ponownego jego zatwierdzenia. Nie można się jednocześnie zgodzić z poglądem Sądu, iż modyfikacja projektu budowlanego, do której miało dojść w toku postępowania odwoławczego wpływała na kwestię wymagań dotyczących ochrony środowiska. Ocena taka nie znajdowała uzasadnienia w świetle zgromadzonych dokumentów, przez co nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego. Niewystarczające było w tym zakresie powołanie się na ogólną łączność zachodzącą pomiędzy pozwoleniem na budowę a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Skutek powyższy nie mógł zostać również nadany rozbieżnościom odnoszącym się do powierzchni działki zajętej pod drogę dojazdową oraz plac manewrowy, ponieważ w świetle załączonego projektu zagospodarowania terenu (mapa A-01a) rozbieżność, jaka powstała pomiędzy opisanym parametrem długości drogi (86 m) a podaną łączną powierzchnią utwardzenia (299,64 m²), miała charakter oczywistej omyłki, która nie mogła być traktowana jako istotne naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, skoro uzyskane przez inwestora zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego na działce nr ew. [...] umożliwiało inwestorowi zagospodarowanie terenu działki we wnioskowany sposób. Podzielając stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok, uwzględniając jego wymaganą prawem konstrukcję, zawiera wszystkie elementy, do których nawiązuje ww. przepis. Istota dostrzeżonych przez Sąd I instancji wadliwości w decyzjach Wojewody Łódzkiego oraz Starosty Pabianickiego konfrontowana z argumentacją skargi kasacyjnej nie pozwalała również przypisać Sądowi I instancji naruszenia powołanych przepisów k.p.a. (art. 12, art. 136 i art. 138 § 2), albowiem kwestią sporną pozostawało w sprawie wyłącznie to, czy zatwierdzony projekt budowlany spełniał wszystkie wymagania przewidziane prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku nie zawarł jakiejkolwiek wypowiedzi co do formy orzeczenia, jaką powinien Wojewoda Łódzki nadać wydanej przez siebie decyzji odwoławczej, by mogła zostać ona uznana za odpowiadającą prawu, stąd argumentacja skargi kasacyjnej podejmująca w tym zakresie "polemikę" z Sądem I instancji musiała zostać pozostawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny bez rozpatrzenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowody był wystarczający do rozpoznania wniesionej do Sądu I instancji skargi, co wobec wyjaśnienia istoty sprawy skutkowało rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i jej oddaleniem jako niezasadnej. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.