II OSK 2991/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 397/17 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.S. na rzecz K.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 397/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...][...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 15 września 2015 r. K.K. i K.K. zwrócili się do Burmistrza K. o wydanie decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wywołanym zmianą stanu wody na gruncie w związku z wykonanym utwardzeniem sąsiedniej działki położonej w K. przy ulicy [...]. Podnieśli, że poprzez utwardzenie tej działki, podniesiony został teren działki, przez co zmieniono naturalny spływ wód opadowych, powodując w ten sposób niszczenie muru garażu na ich działce. Po przeprowadzeniu oględzin, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2015r., poz. 469 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), Burmistrz K. odmówił nakazania B.S., Z.S. i A.S. - współwłaścicielom nieruchomości nr [...] obręb [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż teren działki nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...] (własność K. i K.K.) został utwardzony w 2012r. kostką brukową na podstawie zgody Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] maja 2012 r. Dokonano również zgłoszenia budowy budynku gospodarczego – garażu oraz przedstawiono zgodę na lokalizację tego budynku przy granicy z działką drogową. Zatem wszystkie roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dalej organ podniósł, że dołączona do akt mapa dokumentuje spadek terenu w kierunku południowo-zachodnim, o czym świadczą wysokości studzienek kanalizacyjnych - w ulicy [...] 247,09 m, a na działkach nr [...] - 246,7 m i na działce nr [...] - 246,77 m. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, teren nie został podwyższony, nie stwierdzono nawiezienia ziemi. Ułożono kostkę brukową zgodnie z istniejącym ukształtowaniem terenu oraz przyjętą technologią - tzw. korytowaniem, stąd nawierzchnia została nieznacznie wyniesiona ponad poziom otaczającego gruntu. Nie świadczy to jednak o podwyższeniu, czy też zmianie jego ukształtowania i stanu wody na gruncie. W tej sytuacji, wobec niezaistnienia przesłanki z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne, brak jest podstaw do nakazania właścicielom działki nr [...] do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Na skutek wniesionego przez właścicieli działki nr [...] odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że dla możliwości zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne, tj. nałożenia w drodze decyzji obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom niezbędne jest ustalenie, czy działania na wskazanej nieruchomości spowodowały zmianę stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta szkodliwie oddziaływuje na grunty sąsiednie. Zdaniem Kolegium postępowanie nie wykazało by właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a zmiana ta szkodliwie wpływała na grunty sąsiednie. Wykazało zaś, że aktualny stan zagospodarowania powierzchni działki nr [...] nie narusza stanu wody w sposób mogący powodować szkody dla działki nr [...]. Nadto odwołujący nie wskazali na jakąkolwiek szkodę dla ich gruntów. Skargę na powyższą decyzję złożył K.K., zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, art. 29 ust. 3 tej ustawy, art. 7 i 80 k.p.a., a nadto art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego ułożenie kostki brukowej powoduje podwyższenie terenu co najmniej o kilkanaście centymetrów, co spowodowało zmianę kierunku spływu wód opadowych. W konsekwencji ściana jego garażu ulegała korozji i zniszczeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz art. 135 tej ustawy. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż z treści art. 29 ustawy Prawo wodne wynika, że na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie wpływającej ze szkodą na grunty sąsiednie, a kiedy dojdzie do takiej zmiany, to na nim ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. Dalej Sąd przypomniał, że poza sporem pozostaje, iż na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego prowadzone były roboty budowlane polegające m.in. na budowie budynku gospodarczego do 25m² oraz na utwardzeniu działki budowlanej. Roboty te wykonane zostały na podstawie dokonanych we właściwym organie zgłoszeń. Nie zwalnia to jednak organu od przeprowadzenia wnikliwego postępowania, zmierzającego do ustalenia czy wymienione roboty budowlane nie doprowadziły do zmian, o których wspomniał m.in. skarżący we wniosku z dnia 15 września 2015 r. Dalej Sąd stwierdził, iż z przeprowadzonych oględzin oraz dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, iż wykonano utwardzenie dużej części działki nr [...] poprzez wyłożenie kostką brukową dojścia od drogi publicznej do budynku mieszkalnego. Jak stwierdza organ pierwszej instancji roboty te wykonano tzw. metodą "korytowania", czyli wykonanie zagłębienia w gruncie rodzimym oraz ułożeniu nawierzchni. Sam organ przyznał, że "nawierzchnia ta jest nieznacznie wyniesiona ponad poziom otaczającego gruntu, co ma zapobiec jej zanieczyszczeniu przy intensywnym spływie wody". Nie wskazał jednak organ co rozumie w tym przypadku poprzez stwierdzenie "nieznaczne wyniesienie ponad poziom otaczającego gruntu". Tym samym, zdaniem Sądu, dalsze stwierdzenie organu, iż nie świadczy to o "podwyższeniu terenu, czy też o zmianie jego ukształtowania i stanu wody na gruncie" pozostaje w świetle powyższego gołosłowne i niczym nie poparte. Jest to tym bardziej niedopuszczalne, iż skarżący w toku całego postępowania podnosił, jakoby doszło do podniesienia terenu sąsiedniej działki w związku z tymi robotami budowlanymi o ok. 60 cm. Brak w tych okolicznościach dokładnych pomiarów i ustaleń stanowi podstawowy brak prowadzonego postępowania. Nie mogą tego braku wypełnić dołączone do akt sprawy mapy. Nie do końca bowiem wynika z nich jakie było ukształtowanie tego terenu przed wykonaniem przedmiotowych robót, a jakie po ich wykonaniu. Mapy te nie są kompletne, tzn. nie przedstawiają wszystkich stwierdzonych w czasie ich oględzin zabudowań. Nie można z nich wyczytać także kierunku spadku terenu, a przynajmniej spadku tego terenu na działce nr [...]. Nie można także dokładnie umiejscowić wskazywanej przez organy obu instancji studzienki kanalizacyjnej na tej działce, która w ocenie organów położona jest na tej samej wysokości co na działce sąsiedniej nr [...]. W świetle zgromadzonych materiałów Sąd powziął wątpliwość czy taka studzienka kanalizacyjna w ogóle znajduje się na działce nr [...], a jeśli tak, to w którym miejscu. Nie sposób zatem ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy wykonane na działce nr [...] utwardzenie miało wpływ na zmianę ukształtowania przedmiotowego terenu, czy też nie. Ponadto Sąd wskazał, iż nie wyjaśniono czy utwardzenie przedmiotowego terenu wykonano wraz z odwodnieniem np. poprzez przewidziane dla tego celu specjalne rowki odprowadzające nadmiar wody, która, co jest naturalne, na terenie utwardzonym nie może wnikać w głąb ziemi i spływa szybciej, mogąc stanowić zagrożenie dla gruntów sąsiednich oraz nie do końca wyjaśniono kwestię związaną z zawilgoceniem wodami opadowymi z działki nr [...] ściany budynku garażu na działce nr [...]. Nie wynika bowiem czy wody opadowe z tej działki mają wpływ na zawilgocenie ściany granicznej budynku garażu. Widoczne w ścianie okno może bowiem sugerować, że nie jest to ściana garażu pozostająca w granicy działek, chociaż skarżący podczas rozprawy potwierdził fakt istnienie okna w tej ścianie. Poza wszystkim sprawa ta wymaga pogłębionych i jednoznacznych ustaleń, gdyż nie można podzielić w tym zakresie twierdzeń organów, iż nie jest to szkoda na gruncie skarżącego. Nadto Sąd podkreślił, że dla stwierdzenia, iż obiekt posadowiony w granicy może stanowić przeszkodę w odpływie wody niezbędne jest ustalenie kierunku spływu wody z danego terenu, a w niniejszej sprawie ustalenie takie nie nastąpiło. Na podstawie dostępnych akt sprawy nie jest możliwe ustalenie, że usytuowany w granicy między działkami garaż stanowi przeszkodę dla naturalnego spływu wód opadowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.S., zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K., pomimo że decyzje te zostały wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i wszechstronnie wyjaśniony materiał dowodowy oraz w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny; 2/ art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. pomimo, że decyzje te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji od ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 ww. artykułu, stąd przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organy administracji w sposób prawidłowy. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego skutkował koniecznością uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Oceny Sądu pierwszej instancji co do nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, mającego wpływ na wynik sprawy, nie podziela skarżąca kasacyjnie, twierdząc, że decyzje zostały wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy oraz dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, czym doszło do naruszenia przez ten Sąd art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., oraz iż decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a mimo to Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wprawdzie w skardze kasacyjnej jako naruszony wskazano art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., jednakże powyższe Sąd potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską przyjmując, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; w ustawie brak jest przepisu art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty skargi kasacyjnej nie zakwestionowały skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. W treści zakwestionowanego wyroku Sąd wskazał na konkretne braki postępowania wyjaśniającego oraz zwrócił uwagę na sprzeczność w argumentacji organu pierwszej instancji. Tymczasem skarżąca kasacyjnie w sposób ogólny wskazuje na prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, powielając zasadniczo argumentację organów administracji i nie odnosząc się do konkretnych podniesionych przez Sąd pierwszej instancji uchybień. Poza sporem jest, że na działce należącej do skarżącej kasacyjnie, sąsiadującej z działką skarżącego, dokonano robót budowlanych w wyniku których posadowiono budynek gospodarczy do 25 m² oraz utwardzono znaczną część działki – wyłożono kostką brukową teren od drogi publicznej do budynku mieszkalnego. Skoro zatem skarżący zgłosił szkodę na swoim gruncie wiążąc ją z wykonanym utwardzeniem działki sąsiedniej, to rolą organów administracji jest rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z punktu widzenia normy prawa materialnego art. 29 ustawy Prawo wodne, o którą K.K. oparł swoje żądanie. Z zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu administracji do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, tak aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 2015, str. 72). A zatem obowiązkiem organu było podjęcie ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz jego wyczerpujące rozpatrzenie (art. 77 § 1 k.p.a.). Zebranie całego materiału dowodowego oznacza zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego istotne znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pierwszej instancji i organ odwoławczy zaniechali ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem przeprowadzone przez nich dowody (oględziny, mapy z których – zdaniem Sądu – nie wynika jakie było ukształtowanie terenu przed wykonaniem omawianych robót, a jakie jest po ich wykonaniu, brak naniesień istniejących budynków, niemożność odczytania kierunku spadku terenu, niemożność dokładnego umiejscowienia wskazywanej przez organy studzienki kanalizacyjnej) nie były wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności tej, jak już wyżej wskazano, skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała. Ogólnikowa argumentacja na poparcie zarzutów o wadliwym dokonaniu przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej i nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie wykazała bowiem, że postępowanie wyjaśniające zostało przez organy administracji przeprowadzone prawidłowo, a ocena Sądu w tym zakresie jest wadliwa. Nie odniesiono się bowiem do wad i braków postępowania wyjaśniającego dostrzeżonych przez Sąd pierwszej instancji (m.in. Sąd wskazał na nieustalenie kierunku spływu wód, nieustalenie czy utwardzenie zostało wykonane wraz z odwodnieniem, nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w wyniku wykonanych robót doszło do podniesienia terenu – sam organ stwierdza, że kostka jest wysunięta "nieznacznie" ponad poziom otaczającego gruntu, a skarżący twierdzi, że grunt został podniesiony około 60 cm, nieustalenie czy wody opadowe z działki nr [...] mają wpływ na zawilgocenie ściany granicznej budynku garażu) i nie podważono prawidłowości dokonanej przez tej Sąd kontroli. Mając zatem na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli poddanych pod jego osąd decyzji, trafnie wskazując na braki postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia wskazanych wyżej norm prawa procesowego jak i zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych gdyż ten ostatni ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany przedmiotową skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, co uzasadniało konieczność nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego. Dotąd powiedziane pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na oddalenie skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.