III OSK 2738/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] – Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 962/19 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] – Burmistrza Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasad naboru i działania [...] Rady Kobiet oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 962/19 oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] – Burmistrza Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie zasad naboru i działania [...] Rady Kobiet. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zakwestionowane zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Burmistrza Miasta [...] wydane zostało bez podstawy prawnej upoważniającej do powołania wskazanego organu - Rady Kobiet, wobec czego prawidłowo Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) zwanej dalej w skrócie u.s.g., stwierdził jego nieważność Zdaniem Sądu określone w art. 31 u.s.g. upoważnienie do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz upoważnienie do reprezentowania jej na zewnątrz wespół z regulacją ustrojową z której wynika, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty nie może stanowić samoistnej (wystarczającej) podstawy prawnej do powołania Rady Kobiet w Gminie, jako organu o charakterze opiniodawczym i konsultacyjnym. Takim przepisem dla organu wykonawczego gminy nie jest art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g., gdyż stanowi on normę o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym i sam w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w szczególności podstawą powołania przez organ wykonawczy gminy nowego organu konsultacyjnego i opiniodawczego. Podkreślono nadto, że kompetencja do realizacji zadań gminy dotyczących wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży - w szczególności poprzez tworzenie młodzieżowych rad gminy, czy rad seniorów - została przez ustawodawcę powierzona explicite radom gmin, a nie organom wykonawczym gmin. Zgodnie z art. 5b i 5c u.s.g. to rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy, czy rady seniorów mającej charakter konsultacyjny (art. 5b ust. 2, art. 5c ust. 3 u.s.g.). Brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do tworzenia rady kobiet jako organu opiniodawczego i konsultacyjnego w gminie na podstawie uprawnienia organu wykonawczego do kierowania bieżącymi sprawami gminy czy reprezentowania gminy na zewnątrz. Już z tego względu, że w przypadku, gdyby ustawodawca dostrzegł taką potrzebę i dopuścił możliwość powołania takiej rady, z uwagi na działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej, to kompetencja do powołania takiej jednostki została by zapewne przekazana jako uprawnienie dla rady gminy, nie zaś dla jej organu wykonawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska [...] – Burmistrz Miasta [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. polegające na uznaniu, iż przepis ten stanowi normę o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym i nawet w związku z art. 31 u.s.g. nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w szczególności podstawą powołania przez organ wykonawczy gminy nowego organu konsultacyjnego i opiniodawczego Rady Kobiet; b) art. 31 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że Burmistrz Miasta [...] nie był uprawniony do wydania przedmiotowego zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie zasad naboru i działania [...] Rady Kobiet; c) art. 91 ust.1 i ust. 4 i art. 92 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie zasad naboru i działania [...] Rady Kobiet jest sprzeczne z prawem, a naruszenie prawa jest istotne; d) art. 7, art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 3 oraz Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może w ramach obowiązującego porządku prawnego, działając na podstawie art. 31 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g., wydać zarządzenia o powołaniu Rady Kobiet; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze oparte na błędnej wykładni polegającej na uznaniu, iż Burmistrz Miasta [...] nie był uprawniony w oparciu o art. 31 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. do wydania zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie zasad naboru i działania [...] Rady Kobiet. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo braku zgody Gminy Miejskiej [...] na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090) COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Bowiem w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej podejmują czynności tylko na podstawie i w granicach prawa. Tak wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności ma zastosowanie także i w tej sprawie, w której Sąd pierwszej instancji kontrolował zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie zasad naboru i działania [...] Rady Kobiet. Przepisem określającym umiejscowienie samorządu terytorialnego w systemie organów wykonujących zadania publiczne jest, m.in. art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługująca mu w ramach ustaw istotna część zadań publicznych jest wykonywana przez tenże samorząd we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Przywołany przepis wprost potwierdza, że to ustawy określają jakie zadania publiczne są przekazywane samorządowi do realizacji. Przepis ten wyklucza możliwość tworzenia (kreowania) zadań publicznych w inny sposób niż w drodze ustawy. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że wyrok ten odpowiada prawu. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. polegające na uznaniu, że przepis ten stanowi normę o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym oraz art. 31 u.s.g. jako nie mogącym być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym utworzenia w drodze zarządzenia nowego organu konsultacyjnego i opiniodawczego pod nazwą "Rada Kobiet". Przede wszystkim trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. stanowi przepis zawierający normę zadaniową, a więc określa dziedzinę (zakres) działania organu (tak w doktrynie, por. M. Maciejewski, Normy celowościowe i normy zadaniowe w prawie administracyjnym. Dobra chronione jako ustawowe cele organów administracji, http://dx.doi.org/10.18778/7969-463-1.04, s. 54-55). Norma zadaniowa tym różni się od normy kompetencyjnej, że ta ostatnia przyznaje organowi określone środki działania niezbędne lub konieczne do wykonania zadania. Z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. wynika, że jednym z zadań własnym gminy jest wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, w tym tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywność obywatelską, przy czym z tego przepisu nie wynika, aby wójt (burmistrz) posiadał jakiekolwiek kompetencje do wspierania lub upowszechniania tej idei. Skoro art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. zawiera normę zadaniową, to do wykonania tego zadania powinny istnieć inne normy o charakterze kompetencyjnym, które wskazałyby na organ i na sposób oraz formę wykonywania tego zadania. W przepisie tym określono, że ideę samorządową realizuje się poprzez m.in. tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych. Mimo takiej treści, sam art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. nie pozwala na utworzenie jednostki pomocniczej. Celem realizacji tego zadania ustawodawca w art. 35 u.s.g. wyraźnie określił organ (radę gminy), sposób tworzenia jednostki pomocniczej (statut przyjmowany w drodze uchwały) oraz treść tego statutu. Tym samym art. 35 u.s.g. zawiera normę kompetencyjną pozwalającą na wykonanie normy zadaniowej wynikającej z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Nie stanowi także podstawy do wydania zarządzenia w sprawie utworzenia organu konsultacyjnego i opiniodawczego art. 31 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Reprezentowanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy na zewnątrz oznacza występowanie w relacjach z podmiotami zewnętrznymi tak na gruncie prawa prywatnego, jak i prawa publicznego oraz w znaczeniu wykraczającym poza kompetencje do podejmowania czynności prawnych, z których wynika reprezentacja (np. reprezentacja gminy na spotkaniu kurtuazyjnym). Natomiast kierowanie bieżącymi sprawami gminy oznacza zbiorcze określenie pozycji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu zarządzającego sprawami, których wykonywanie wynika z innych aktów prawnych (w szczególności z ustaw). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 31 i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. oraz prawidłowo przepisy te w tej sprawie zastosował. Tym samym art. 31 u.s.g. nawet w powiązaniu z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. nie mógł być interpretowany jako zawierający kompetencję do wydania zarządzenia o utworzeniu organu konsultacyjnego i opiniodawczego. Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do konieczności istnienia ustawowej delegacji do tworzenia jakichkolwiek organów konsultacyjnych i opiniodawczych, tym niemniej ustalenie, w jakim akcie prawnym (np. w regulaminie organizacyjnych danego urzędu gminy lub urzędu miasta) może znaleźć się takie upoważnienie pozostaje poza zakresem tej sprawy. Nie można także zgodzić się z argumentacją strony skarżącej kasacyjnie, która wywodzi prawo mieszkańców gminy (w tym przypadku kobiet) do bycia reprezentowanym z art. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Tak utworzona wspólnota nie posiada jednak uprawnień jej przypisanych w sposób naturalny (zgodnie z koncepcją naturalistyczną samorządu), ale tylko takie, jakie wynikają z wyraźnych przepisów prawnych. Przykładem może być prawo do referendum lokalnego, które przysługuje mieszkańcom gminy tylko dlatego, że wynika to wprost z art. 170 Konstytucji RP oraz odrębnej ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. W związku z powyższym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 16 ust. 2 Konstytucji RP został już na potrzeby tej sprawy omówiony. Przepis ten statuuje samorząd terytorialny jako formę decentralizacji władzy publicznej, a nie formę autonomicznej władzy publicznej, która może dowolnie realizować określone zadania wyłączone z regulacji ustawodawcy. Także art. 7 Konstytucji RP nakazujący, aby każde działanie organu władzy publicznej miało swoją podstawę prawną nie został w tej sprawie naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Również nie jest zasadnym zarzut dokonania błędnej wykładni art. 164 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten jedynie potwierdza, że zadania samorządu terytorialnego są określane ustawowo, a gdyby była taka sytuacja, w której ustawodawca przyznałby dane zadanie samorządowi terytorialnego bez wskazana na konkretny szczebel tego samorządu (gminy, powiatu lub województwa samorządowego), to wówczas zadanie to byłoby wykonywane przez samorząd gminny. Co najwyżej można stwierdzić, że przepis ten jest skierowany do ustawodawcy nakazując, aby każde zadanie było przypisywane do konkretnego szczebla samorządu, a art. 164 ust. 3 Konstytucji RP stanowi swoiste zabezpieczenie przed przyznaniem zadania samorządowi terytorialnego bez dookreślenia tego szczebla, któremu to zadanie zostało przekazane. Przepis ten nie pozwala na taką jego interpretację, z której wynikałoby uprawnienie (kompetencja) dla Burmistrza Miasta [...] do wydania zarządzenia w sprawie zasad naboru i działania [...] Rady Kobiet. W związku z powyższym, skoro zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie zasad naboru i działania [...] Rady Kobiet zostało wydane bez podstawy prawnej zawierającej upoważnienie do jego wydania, to trafnie organ nadzoru stwierdził jego nieważność. Zarządzenie wydane bez właściwej podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie prawa, skutkiem czego zostało ono unieważnione w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarządzenie to, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie zawierało jedynie nieistotnego naruszenia prawa, a tym samym w tej sprawie nie było podstaw do wydawania przez organ nadzoru zawiadomienia o jego wydaniu z naruszeniem prawa na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. W skardze kasacyjnej zawarto także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 92 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Pomijając konieczność wykazania, na czym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu lub jego prawidłowa wykładnia ale niewłaściwe zastosowanie, należy podnieść, że sama skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia tego zarzutu. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie objętym unieważnieniem. Nie budzi wątpliwości trafność rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na akt nadzoru, którym unieważniono zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie zasad naboru i działania [...] Rady Kobiet. Tym samym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.