I OZ 1143/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 15/13 o wymierzeniu Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywny w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie podjęcia działań zmierzających do wypłaty świadczenia [...] postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 17 września 2013 r., II SO/Wa 15/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych grzywnę w wysokości 300 złotych za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie podjęcia działań zmierzających do wypłaty świadczenia [...]. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie ze wskazanej wyżej skargi na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, złożonej do Sądu za pośrednictwem organu, jest prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 290/13. Skarga wpłynęła do organu 31 stycznia 2013 r. (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia), a Dyrektor przekazał ją wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Sądu 23 maja 2013 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej). W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ podniósł, że przedmiotowa sprawa dotyczy zaopatrzenia emerytalnego i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem organu, z uwagi na niedopuszczalność wniesionej skargi, także wniosek o wymierzenie grzywny z tytułu jej nieterminowego przekazania należy uznać za niedopuszczalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), jest pełnienie funkcji zarówno dyscyplinującej, jak również represyjnej. Wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Z kolei, z unormowania art. 55 p.p.s.a. wynika, że w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego bezwarunkowym obowiązkiem organu jest przekazanie do sądu administracyjnego akt sprawy wraz ze skargą. Organ nie jest uprawniony do weryfikowania zasadności skargi i samodzielnego decydowanie o nadaniu lub odmowie nadania jej dalszego biegu. Zatem, nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu z obowiązku przekazania tej skargi do sądu administracyjnego. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga bowiem wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie przekazał Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt w terminie określonym w art. 54 § p.p.s.a., a zatem ustawowy obowiązek nie został przez organ w terminie wykonany. Przekazanie skargi nastąpiło wyłącznie w związku z prowadzonym przez sąd postępowaniem z wniosku o wymierzenie grzywny. Rozstrzygając o wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę, że organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy oraz, że opóźnienie w jego realizacji spowodowane było nieuprawnioną oceną wniesionej skargi. W zażaleniu, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (powoływany dalej również jako Dyrektor) zaskarżył w całości opisane wyżej postanowienie, zarzucając naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu represyjnego charakteru grzywny, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności sprawy dotyczących przyczyn niewypełnienia obowiązku przez organ, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie wniosku o wymierzenie Dyrektorowi grzywny. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, organ wskazał że decydujący wpływ na opóźnienie organu w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego miała bardzo duża liczba spraw sądowych prowadzonych w pierwszej połowie 2013 r. przez Zespół Radców Prawnych ZER MSW oraz znaczny wzrost spraw prowadzonych przez radców prawnych zatrudnionych w Zespole. Ma to związek przede wszystkim z wejściem w życie ustawy z 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 118), wprowadzającej w miejsce poprzednio obowiązującej waloryzacji procentowej, tzw. waloryzację kwotową. Na podstawie tych przepisów, organ emerytalno-rentowy został zobowiązany do ponownego przeliczenia i ustalenia wysokości emerytur i rent funkcjonariuszy lub członków ich rodzin. W Zespole Radców Prawnych zostało w związku z tym zarejestrowanych ponad 6 tys. nowych spraw sądowych. Ponadto, w toku pozostają inne sprawy. W Zespole jest zatrudnionych 7 radców prawnych. Organ zaznaczył, że wskazane opóźnienie nie wiązało się z wystąpieniem po stronie skarżącego negatywnych skutków, ponieważ wniesiona skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Dyrektora, brak negatywnych skutków opóźnienia powinien mieć decydujący wpływ na właściwe zastosowanie art. 154 § 6 p.p.s.a. i prowadzić do wymierzenia łagodnej sankcji, która będzie stanowiła "delikatną" represję i prewencję. Wydając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny położył nacisk głównie na "stanowczą" represję. W niniejszej sprawie opóźnienie w przekazaniu skargi nie miało na celu przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego, ale było spowodowane okolicznościami o charakterze obiektywnym. Ponadto, w sprawie organ nie pozostawał bezczynny, udzielając odpowiedzi na kierowane przez niego zarzuty i wątpliwości. W odpowiedzi na zażalenie, skarżący wniósł o jego oddalenie. Zdaniem skarżącego, z okoliczności sprawy wynika, że organ nie miał zamiaru przekazywać skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawierało usprawiedliwionych podstaw. W sprawie, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jest organem, którego bezczynność stała się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dyrektor nie kwestionuje, że skarga została przekazana z opóźnieniem, nie kwestionuje również rozmiarów opóźnienia ustalonych przez Sąd pierwszej instancji, ale podkreśla że przyczyną tego opóźnienia był znaczny wzrost spraw prowadzonych przez Zespół Radców Prawnych MSW, a także brak negatywnych dla skarżącego skutków, ponieważ wniesiona skarga podlegała odrzuceniu, jako niepodlegajaca kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tą skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek ten spoczywa na organie, niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, czy też, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, ponieważ, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. np. postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., II GZ 105/10). W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. np. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10). Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 21 sierpnia 2013 r., I OZ 698/13). Przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. np. postanowienia NSA z 29 września 2010 r., II OZ 914/10, z 6 maja 2008 r., II OZ 400/08, oraz z 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11). Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Zatem, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy (por. post. NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OZ 281/10), a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. także J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, komentarz do art. 55, teza 4). Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. np. postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową gwarantującą stronie realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dowodem na to jest linia orzecznicza, zgodnie z którą, nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne (por. w szczególności postanowienia NSA z 27 listopada 2009 r., I OZ 1086/09, z 22 lutego 2010 r., I OZ 161/10, czy z 23 maja 2011 r., I OZ 387/11). W niniejszej sprawie, argumenty dotyczące obciążenia pracą organu zostały podniesione dopiero w zażaleniu, nie mogły więc zostać wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ w odpowiedzi na skargę podkreślał jedynie, że sprawa nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że grzywna nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, to jest czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz dopełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę na wezwanie Sądu. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W sprawie, grzywnę wymierzono w wysokości 300 zł, podczas gdy przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3521,67 zł (por. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., M.P. z 2013 r. poz. 89). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.