II SA/Gl 765/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G., na wniosek E. O. (obecnie S.) i P. O., działając na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] , stanowiącej własność wnioskodawców, obejmującej działkę nr 1, karta mapy 5, obr. G., o powierzchni 0,0391 ha, wpisanej w księdze wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G.. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ zatwierdził projekt podziału w/w nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wniosku P. O., odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta G., uznając, że nie jest ona objęta wadami określonymi w art. 156 Kpa. Pismem z dnia [...] r. P. O. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego na wstępie postanowienia Prezydenta Miasta G.. Wskazał na zarzut rażącego naruszenia art. 107 § 1 Kpa w związku z art. 8 Kpa, podnosząc, że wydane rozstrzygnięcie nie wyraża stosowania normy prawa materialnego, jest zatem niepełne i nie jest możliwe jednoznaczne określenie jego treści, wyczerpując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wnioskodawca zauważył, że postanowienie to winno określać, czy proponowany podział jest zgodny zarówno z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami szczególnymi. Jego zdaniem, postanowienie to nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia w zakresie zgodności planu podziału z przepisami szczególnymi, w tym przepisami prawa budowlanego. Ustosunkowując się do tego wniosku E. S. wniosła o odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego, akcentując "utratę bytu prawnego" tego postanowienia. Wskazując na pomocniczy charakter tego postanowienia zwróciła uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości "skonsumowała" to postanowienie, skutecznie eliminując je z obrotu prawnego. Podniosła, że konsumpcja jednego orzeczenia przez inne oznacza, że to drugie orzeczenie zweryfikowało prawidłowość pierwszego, skutkując niejako wstąpieniem w miejsce pierwszego. Powołując się na zasadę res iudicata, wskazała m.in., że przymiot ostateczności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwala na ponowną jej ocenę w trybie stwierdzenia nieważności. Wniesienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji wobec której prowadzone już było postępowanie w tym trybie stwarza zaś konieczność zbadania przez organ, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 61a § 1 Kpa, orzekło o odmowie wszczęcia na wniosek P. O. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego na wstępie postanowienia z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ podzielił pogląd zaprezentowany przez uczestniczkę postępowania, zgodnie z którym postanowienie objęte wnioskiem stało się elementem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. uniemożliwia weryfikację w trybie nieważności dokonanego podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie postanowienia z dnia [...] r. Przeciwne stanowisko byłoby równoznaczne z rozstrzygnięciem jeszcze raz o ważności przeprowadzonego podziału. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie byłoby obarczoną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 126 Kpa, co zdaniem organu stanowi inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Organ jednocześnie podał, że nie zachodzi przesłanka podmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. O. ponosząc zarzuty naruszenia: - art. 61 a Kpa poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r. skutkowałoby wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa; - art. 107 § 3 Kpa poprzez wydanie postanowienia wyłącznie w oparciu o argumentację przedstawioną przez uczestniczkę postępowania i niewskazanie podstawy takiego działania. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału "skonsumowała" postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału i nie jest możliwe wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, że postanowienie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu nieruchomości posiada samodzielny byt prawny i może stanowić oddzielny przedmiot zaskarżenia. Nie przesądza ono, że podział faktycznie nastąpi, wyłącznym celem tego rozstrzygnięcia jest zbadanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi. Tej funkcji nie spełnia natomiast decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Jej rozstrzygniecie nie pokrywa się z rozstrzygnięciem tego postanowienia. Przesądza to o różnym charakterze tych orzeczeń i uniemożliwia konsumpcję jednego przez drugie. Zdaniem skarżącego postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie dzieli bytu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Byt ten dzieli jedynie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił również, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest aktem "wewnętrznym" organu, a jego samodzielny byt prawny jednoznacznie potwierdza regulacja art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że nie kwestionuje faktu, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału posiada samodzielny byt prawny i może stanowić oddzielny przedmiot zaskarżenia. Jednakże, w ocenie tego organu, gdy wydana została decyzja zatwierdzająca podział na podstawie tego postanowienia, którą poddano ocenie w trybie stwierdzenia nieważności to nie można poprzez weryfikację postanowienia jeszcze raz dokonywać weryfikacji podziału nieruchomości. Pismem procesowym z dnia [...] r. do skargi ustosunkowała się E. S. wnosząc o jej oddalenie. Jej zdaniem argumentacja skargi i przedstawione w niej orzecznictwo dotyczą jedynie sytuacji gdy po postanowieniu opiniującym wstępny projekt podziału nie wydano decyzji zatwierdzającej projekt. Podkreślając temporalny charakter stosunku prawnoprocesowego regulowanego tym postanowieniem zwróciła uwagę, że skutki wywołane przez postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego gasną zwykle z chwilą, gdy ostateczna stanie się decyzja, jako akt kończący postępowanie. Uczestniczka zgodziła się z organem, że rozstrzygnięcie, którego domaga się skarżący byłoby dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Końcowo uczestniczka odniosła się do kwestii braku spełnienia w sprawie przesłanki nieważnościowej w stosunku do postanowienia z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zawiera uzasadnione podstawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 Kpa, badanie sprawy przez Sąd ogranicza się wobec tego do weryfikacji przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu i orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności. Zgodnie z art. 61a. § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ma rację organ, że istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało skonkretyzowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i wykładni w tym przedmiocie należy poszukiwać w literaturze oraz orzecznictwie. Tam też przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreślić wymaga również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt II OSK 2600/16, LEX nr 2283241). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 Kpa, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023). W rozpoznawanej sprawie żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zostało wniesione przez podmiot będący adresatem postanowienia z dnia [...] r. Kwestia statusu wnioskodawcy jako strony nie była zresztą sporna w sprawie i nie stanowiła ona powodu udzielonej odmowy. Organ jednakże błędnie zastosował powyższą regulację dokonując jednocześnie merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego dopuszczalności, z uwagi na wcześniejsze postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji podziałowej. Sąd uznał za nieprawidłowe stanowisko organu, prezentowane również przez uczestniczkę postępowania, zgodnie z którym niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału, gdy decyzja ta została poddana weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Owszem, postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest częścią postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a jego wydanie stanowi etap wstępny tego postępowania. Nie jest ono bowiem opinią wydawaną w odrębnym postępowaniu przez inny organ, o której mowa w art. 106 Kpa, lecz jest ono wydawane przez ten sam organ, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział. Nie wpływa to jednak na fakt, że postanowienie to podlega zaskarżeniu zażaleniem, zatem odrębnej kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej. Możliwość wniesienia zażalenia wynika wprost z treści art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 156 Kpa oraz art. 126 Kpa stwierdzenie przez organ nieważności dotyczy postanowień na które służy zażalenie. W przepisach prawa istnieje wobec tego podstawa prawna do rozpatrzenia żądania P. O. w trybie administracyjnym. Mając na uwadze wskazane okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 Kpa. W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi (200,00 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480,00 zł), a także opłatę od pełnomocnictwa (17,00 zł) orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 i 209 powyższej ustawy, a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło z mocy art. 119 pkt 3 w/w ustawy – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., dokonując wstępnego badania wniosku P. O. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] r. oceni, czy nie występują inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, z wyłączeniem kwestii przesądzonej niniejszym wyrokiem, jak również nie będącej przedmiotem sporu przesłanki podmiotowej. Dopiero, gdy organ wykluczy powyższe przyczyny formalne, dokona merytorycznej oceny wniosku skarżącego.