II SA/Rz 1176/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej wysokości opłat za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Rz 1176/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] umieścił M.Ł. w Domu Pomocy Społecznej w [...] (DPS) przy ul. [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], ustalił M.Ł. opłatę za pobyt we wskazanym Domu Pomocy Społecznej, od dnia zamieszkania, w wysokości 70% osiąganych dochodów, tj. za marzec 2013 r. – 177,676 zł (obliczoną proporcjonalnie do liczby dni pobytu w tym miesiącu), zaś od kwietnia w wysokości 786,82 zł miesięcznie. Ponadto organ ustalił, że pozostałą kwotę, stanowiącą różnicę między obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS a opłatą wnoszoną przez M.Ł., wnosić będzie Gmina Miasto [...]. Kolejną decyzję w zakresie odpłatności Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] lipca 2016 r., zmieniając sposób odpłatności poprzez ustalenie kolejnych osób zobowiązanych do wnoszenia opłat – M.G., A.L. i M.L. oraz zwalniającą całkowicie A.L. z obowiązku ponoszenia opłat. W piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany opisanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., w związku z rozszerzeniem katalogu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt M.Ł. w DPS oraz uzyskaniem informacji o wysokości dochodów syna M.Ł. – P.Ł. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." oraz art. 106 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1, 2, 3, art. 61 ust. 1, 2 pkt 2a, art. 64, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.", zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], ostatnio zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], naliczającą odpłatność za pobyt M.Ł. w DPS w [...] przy ul. [...], w ten sposób, że: – pkt 1 otrzymał brzmienie: "Ustalić opłatę za pobyt Pana M.Ł. w Domu od 1 marca 2017 r., w wysokości 1 004,08 zł miesięcznie, wnoszoną do kasy lub na rachunek bankowy DPS do ostatniego dnia danego miesiąca. Odpłatność za marzec, kwiecień, maj i czerwiec br., winna być uregulowana w najbliższym terminie płatności." – dodał pkt 1e nadając mu brzmienie: "Odstąpić od ustalania opłaty Panu M.Ł. - osobie zobowiązanej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2b - za pobyt Pana M.Ł. w DPS w [...] przy ul. [...]." – dodał pkt lf nadając mu brzmienie: "Odstąpić od ustalania opłaty Pani N.C. - osobie zobowiązanej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2b - za pobyt Pana M.Ł. w DPS w [...] przy ul. [...]." – dodać pkt lg nadając mu brzmienie: "Odstąpić od ustalania opłaty Panu G.C. - osobie zobowiązanej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2b - za pobyt Pana M.Ł. w DPS w [...] przy ul. [...]." – pkt 2 otrzymał brzmienie: "Ustalić Panu P.Ł. - osobie zobowiązanej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2a - kwotę opłaty za pobyt Pana M.Ł. w DPS w [...] przy ul. [...] od 1 lipca 2017 r., w wysokości 1 665,62 zł miesięcznie, wnoszonej do kasy lub na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] [...] Bank Polski S.A. Nr konta: [...], w terminie do 15 dnia danego miesiąca." Organ wskazał, że pozostałe rozstrzygnięcia pozostają bez zmian. Jednocześnie organ odmówił M.G. całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt M.Ł. w DPS w [...] przy ul. [...], utrzymując brzmienie pkt la decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Uzasadniając wydaną decyzje organ podał, ze zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...], od 1 kwietnia 2017 r. wynosi 3 228 zł miesięcznie. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu socjalnego ustalono, że w związku z waloryzacją świadczeń emerytalno – rentowych, uległa zmianie wysokość pobieranego przez M.Ł. świadczenia i obecnie wynosi ono 1 434,40 zł netto, wobec czego aktualnie pobierana opłata za jego pobyt w DPS wynosi 70% osiąganego dochodu, tj. 1 004,08 zł miesięcznie. Organ podał, że M.Ł., N.C. i G.C. nie kwalifikują się do ponoszenia ustawowej odpłatności z uwagi na fakt, że osiągany przez nich dochód nie przekracza 300% kwoty kryterium ustawowego. Wobec powyższego, zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., osoby te nie mają obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziadka w DPS. W odniesieniu do sytuacji majątkowej P.Ł. organ podał, że wobec braku woli ww. osoby do współpracy z organem, w oparciu o informacje zawarte w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym z M.Ł. przyjęto, że P.Ł. jest osobą samotnie gospodarującą, pobierającą świadczenie emerytalne z Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW w wysokości 3 936,27 zł. Tym samym, w świetle uregulowań u.p.s., P.Ł. ustalono odpłatność za pobyt jego ojca w DPS w wysokości 1 665,62 zł. Organ wskazał końcowo, że M.G., jako kolejna z osób przewidzianych do ponoszenia odpłatności, jest w stanie zabezpieczyć potrzeby swojej rodziny i zarazem ponosić w dalszym ciągu częściową odpłatność ustaloną w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], za pobyt jej dziadka w DPS. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia złożonego przez nią wniosku o całkowite zwolnienie ze wskazanej odpłatności. P.Ł. wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, że kwestowane rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Pokreślił, że nie jest i nie było jego celem niewspółdziałanie z pracownikami MOPS w [...]. Odwołujący się wskazał, że posiada dwoje dzieci w wieku 26 i 19 lat, na których utrzymanie musi łożyć, spłaca kredyty, ponosi koszty utrzymania, ubezpieczenia oraz wypłaca synowi "kieszonkowe". Tym samym do dyspozycji pozostaje mu kwota 600 zł, która jest niewystarczająca do partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane przez organ I instancji okoliczności uzasadniały rozszerzenie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M.Ł. w DPS w [...], a zatem zmianę pierwotnej decyzji w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. W ocenie Kolegium, w opisywanej sprawie prawidłowo ustalono, że dochód odwołującego się pozwala na obciążenie go obowiązkiem ponoszenia odpłatności, bowiem przyjęta przez organ wysokość dochodu nie mają wpływu raty spłacanych kredytów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P.Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia W.Ł. na okoliczność sytuacji mieszkaniowej i finansowej skarżącego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 64 u.p.s. w zw. z art. 66 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ, że z treści odwołania skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], złożonego za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wynika, iż oprócz zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta [...] skarżący wnosił do organu o "całkowite odstąpienie od ponoszenia opłaty" za pobyt ojca M.Ł. w Domu Pomocy Społecznej w [...], tj. skarżący wraz z odwołaniem jednocześnie wnosił o zwolnienie go z takiej opłaty, a co za tym idzie pozostawienie przez organy takiego wniosku skarżącego bez podjęcia żadnych przewidzianych prawem czynności, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie; 2. art. 64 u.p.s. poprzez niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy instytucji zwolnienia skarżącego z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt M.Ł. w Domu Pomocy Społecznej w [...], pomimo że skarżący wraz ze złożonym wnioskiem wykazał swoje rzeczywiste możliwości finansowe i podnosił uzasadnione okoliczności, które warunkowały zastosowanie instytucji zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia takiej opłaty, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji w sprawie; 3. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: – nierozpoznanie sprawy przez organ w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważenie przez organ całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego wybiórcze potraktowanie, z pominięciem dokumentów i okoliczności wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...], jak też poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieprzeprowadzenie przez organ wywiadu ze skarżącym, pomimo że skarżący w dniu 3 października 2016 r. zgłosił się do organu w celu wyjaśnienia sprawy lecz uzyskał informację, że sprawa zmienia referenta i na obecną chwilę nie można przeprowadzić niezbędnych czynności z jego udziałem; – sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji z pominięciem okoliczności i materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego wraz z odwołaniem skarżącego z dnia 28 lipca 2017 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], tj. okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącego oraz jego sytuacji finansowej, jak też niewyjaśnienie z jakiego powodu organ ocenił przeprowadzone przez organ I instancji ustalenia dotyczące sytuacji skarżącego za prawidłowe w sytuacji, kiedy z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 3 października 2016 r. zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w celu wyjaśnienia sprawy, czego zaniechał organ; – zaniechanie pouczenia skarżącego przez organ o uprawnieniach skarżącego wynikających z art. 64 u.p.s., nieprzedłożenie skarżącemu stosownego oświadczenia zawierającego informację w powyższym przedmiocie - pomimo znajdujących się w aktach sprawy podpisanych oświadczeń przez innych uczestników postępowania - w sytuacji, kiedy pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu 3 października 2016 r. przeprowadził spotkanie ze skarżącym i miał możliwość pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, co miało skutek w ograniczeniu możliwości wnoszenia przez skarżącego wniosku o zwolnienie z opłaty. 4. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie skarżącego jako strony postępowania w sytuacji, kiedy organ uznał, że przeprowadził wszystkie niezbędne do wyjaśnienia sprawy dowody, a w okolicznościach prowadzonego postępowania pozostały niewyjaśnione kwestie związane z sytuacją majątkową i finansową skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania kwalifikujące zaskarżoną decyzję do uchylenia. Decyzja ta dotyczy zmiany odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a opłatę za pobyt ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., który przewiduje wnoszenie takich opłat, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie, co oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie. Zaznaczyć przy tym należy, co podkreśla się też w orzecznictwie, że organy nie mogą arbitralnie dokonywać wyboru osoby spośród zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie, lecz ich obowiązkiem jest prowadzenie postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.09.2017 r., I SA/Wa 704/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawiązując do zarzutów skargi należy również zaznaczyć, ze w przypadku ustalenia opłaty za pobyt w DPS nie mają znaczenia wzajemne relacje i stosunki panujące w rodzinie, a także fakt czy przed umieszczeniem w domu pomocy społecznej osoba zobowiązana z mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. utrzymywała kontakty z podopiecznym. Wysokość obciążeń osób zobowiązanych określa art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., stanowiąc, że opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s.), zaś w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.). Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 10.05.2017 r., I OSK 2820/16, z przepisu tego wynika gwarancja dla osoby zobowiązanej, że dochód pozostający na osobę w rodzinie po ustaleniu jej zobowiązania na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej, nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego. Prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty polega na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Podstawową kwestią przy ustaleniu opłaty jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej, a następnie wyliczenie jej dochodu bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny, którą z\godnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ustaleń tych należy dokonać zgodnie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe. Kluczową normą jest w tym zakresie jest art. 7 k.p.a. i wyrażona w nim zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Należy przy tym podkreślić, że przestrzeganie tych zasad jest powinnością nie tylko organu I instancji, ale także organu odwoławczego, którego rolą jest nie tylko kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Jeśli w toku postępowania międzyinstancyjnego ulega zmianie stan faktyczny sprawy, obowiązkiem tego organu jest uwzględnienie tego faktu i wydanie stosownej decyzji. W rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący deklarował, że wyprowadził się od żony, zamieszkuje oddzielnie i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, ponosząc jednocześnie duże koszty, m. in. na leczenie i utrzymanie syna zamieszkałego z żoną. Do skargi dołączył natomiast oświadczenie żony W.Ł. stwierdzające, że od sierpnia 2017 r. zamieszkuje wspólnie z żoną i dziećmi, które pozostają na jego utrzymaniu. Należy zauważyć, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez skarżącego 28.07.2017 r., a zatem stan faktyczny uległ zmianie już po tym fakcie, zaś jak wynika z akt administracyjnych, skarżący nie został powiadomiony przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwością przedstawienia nowych dowodów w sprawie. Ta okoliczność, skutkująca de facto brakiem uwzględnienia zmian stanu faktycznego, oznacza naruszenie w prowadzonym postepowaniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach, na które złożyły się wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłata od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącego i obliczenie wysokości ewentualnej opłaty za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpoznanie wniosku o zwolnienie od tej opłaty.