II GSK 1228/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 194/10 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od A. B. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 194/10, uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009, nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2009 r., którym to postanowieniem odmówiono A. B. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i orzekł o kosztach postępowania. Sąd przytoczył następujący stan faktyczny sprawy: A. B. (dalej: skarżący) [...] maja 2009 r. złożył do Biura Obsługi Transportu Drogowego wniosek o udzielenie licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na okres 5 lat. Jednocześnie złożył wniosek o weryfikację dokumentów licencyjnych, kwestionując zasadność obciążania go opłatą w pełnej wysokości za udzielenie nowej licencji. Wskazał, że posiadał licencję ważną do 2054 r. wydaną w dniu [...] stycznia 2004 r., a w 2004 r. w związku z wnioskiem o kolejną licencję dokonał wszelkich żądanych opłat. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wezwał zainteresowanego do usunięcia braków wniosku przez sprecyzowanie czy wniosek dotyczy sprostowania decyzji w trybie art. 113 k.p.a., czy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 58 k.p.a., czy jest to środek zaskarżenia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w myśl art. 127 § 3 k.p.a., czy też stanowi wniosek o zmianę decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Organ zobowiązał też skarżącego do podania, kiedy ustały przyczyny uchybienia terminowi oraz pouczył o siedmiodniowym terminie (od dnia otrzymania wniosku) do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone [...] sierpnia 2009 r. Skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. wskazał, że wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach postanowienia wskazał, że w dniu [...] czerwca 2004 r. została doręczona przedsiębiorcy licencja na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...] z ważnością do dnia [...] maja 2009 r. Licencja zgodnie z art. 5 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. Urz. WE L 95 z 9.04.1992 r.) może być wydawana na okres 5 lat i może podlegać przedłużeniu. Przepisy powołanego rozporządzenia zaczęły obowiązywać w Polsce z dniem 1 maja 2004 r., czyli z chwilą przystąpienia do Unii Europejskiej przez Polskę. Wobec tego nie było możliwe wydanie powołanej licencji na okres dłuższy, np. do dnia [...] stycznia 2054 r., czyli na okres ważności poprzednio posiadanej przez niego licencji o nr [...]. Rozważając przesłanki przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikające z art. 58 § 2 k.p.a., uznał, że wnioskodawca nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku i nie uprawdopodobnił jej braku. Zatem nie można było ustalić, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi. Przy tym wnioskodawca nie złożył samego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podkreślił, że skarżący z wnioskiem o weryfikację licencji nr [...] wystąpił dopiero po upływie terminu jej ważności. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ wskazał, iż A. B. złożył wniosek o wydanie licencji wspólnotowej w dniu [...] maja 2004 r. Następnie w dniu [...] marca 2006 r. wystąpił o aktualizację kontraktu związanego z certyfikatem kompetencji zawodowych, a w kwietniu 2009 r. złożył wnioski dotyczące wymiany taboru oraz odnowienia licencji. Tym samym nie wykazał okoliczności z art. 58 § 2 k.p.a., to jest nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku, nie uprawdopodobnił jego braku, jak i nie dokonał czynności, dla której był określony termin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę A. B., w motywach rozstrzygnięcia wskazał: "(...) Przepis art. 107 § 2 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Składnikiem takim może być, np. termin, który wskazuje okres, w jakim są realizowane uprawnienia lub obowiązki płynące z decyzji. W art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") mówi się, że licencję na wykonywanie transportu drogowego wydaje się na czas oznaczony nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat. Zatem w decyzji powinien być określony okres, na jaki wydano licencję i po upływie tego terminu licencja traci ważność, czyli przestaje obowiązywać. Jednakże na mocy art. 5 ust. 5 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 licencja wspólnotowa wydawana jest na 5 lat i może podlegać przedłużeniu. Licencja nr [...] była wydana na okres 5 lat, to jest od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] maja 2009 r. Z upływem tego ostatniego dnia przestała obowiązywać, gdyż do chwili rozstrzygania sprawy przez organ nie została jej ważność przedłużona. W dniu wydawania tej licencji wymienione rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92 już obowiązywało bezpośrednio w polskim systemie prawnym. Ponadto kwestie ważności licencji w zakresie międzynarodowego transportu drogowego wydanych przed dniem 1 maja 2004 r. i nie będących licencjami wspólnotowymi regulowały art. 2–5 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050 z późn. zm.). Uregulowania te powinny być rozważane przy ustalaniu ewentualnego terminu ważności licencji nr [...]. Wymaga jednocześnie podkreślenia, że art. 58 k.p.a. nie dotyczy terminów materialnoprawnych. Nie można żądać przywrócenia terminów o charakterze materialnym. Taki właśnie charakter ma termin upływu ważności licencji. W tej sytuacji Minister nie mógł prowadzić postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro zostało wszczęte po utracie ważności przez licencję nr [...]. Postanowienie zostało wydane w dniu [...] września 2009 r., a zaskarżone postanowienie - w dniu [...] października 2009 r. Pismo A. B. w tej sytuacji powinien był Minister Infrastruktury rozpatrywać w zupełnie innym trybie. Ze stanowiska skarżącego przedstawionego na rozprawie, jak i z wcześniejszych jego pism wynika, że nie kwestionuje licencji nr [...], a tylko brak w niej adnotacji o mocy obowiązującej licencji nr [...] i jedynie po to, aby nie uiszczać opłaty od czynności administracyjnych za wydanie nowej licencji. Jeżeli była praktyka organu, że dokonywał takowych wpisów, to powinien wskazać podstawę i cel ich dokonywania, a następnie odstąpienia od niej, ewentualnie wykazania, że takich zabiegów nie stosował. Natomiast kwestia wysokości opłat za czynności administracyjne, w tym z tytułu udzielenia licencji, nie jest materią decyzyjną zgodnie z art. 40 pkt 1 i art. 41 u.t.d. Przepis art. 40 pkt 1 u.t.d. stanowi, iż przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy jest obowiązany do ponoszenia opłat za czynności administracyjne określone w ustawie. Opłaty za czynności administracyjne pobiera się z tytułu, między innymi, udzielenia licencji lub zmiany licencji, wydania wypisu z licencji, wydania wtórnika z licencji, przeniesienia uprawnień wynikających z licencji oraz wyrażenia zgody na wykonywanie uprawnień wynikających z licencji, co wynika z kolei z art. 41 ust. 1 pkt 1 u.t.d. W art. 47 ust. 1 pkt 1 u.t.d. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia wysokości opłat za czynności administracyjne, o których mowa jest w art. 41 ust. 1, mając na uwadze w szczególności rodzaj udzielonych uprawnień i okres, na jaki zostaną wydane. Na dzień złożenia wniosku o wydanie licencji, według wersji skarżącego, tj. na dzień [...] kwietnia 2004 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 150, poz. 1683), zaś na dzień złożenia wniosku według organu i z pewnością na dzień wystawienia licencji [...] obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 759). Z kolei na dzień złożenia wniosku z dnia [...] maja 2009 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 235, poz. 1726). Organ, przy rozbieżnościach stanowisk co do daty złożenia wniosku o "pierwszą" licencję wspólnotową, powinien ustalić, które z powyższych rozporządzeń winien stosować, mając na uwadze, że spór dotyczy skutków licencji nr [...] i opłaty od wniosku z [...] maja 2009 r. o wydanie kolejnej licencji bądź potraktowanie wniosku jako o przedłużenie dotychczasowej licencji. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z § 9 rozporządzenia z dnia 4 grudnia 2007 r. za przedłużenie ważności licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego pobiera się opłatę jak za udzielenie licencji. Nie przesądzając kwestii charakteru wniosku, należy zauważyć z urzędu, iż zagadnienie wysokości opłaty za udzielenie licencji nie jest materią decyzyjną. Podstawę władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna nie można domniemywać tylko z okoliczności sprawy lub art. 107 k.p.a. Należy ją wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Tym prawem, w niniejszej sprawie, jest ustawa o transporcie drogowym. Żaden z jej przepisów nie wymaga stosowania decyzji administracyjnej w przedmiocie uiszczenia opłaty. Zacytowane wyżej przepisy traktują opłatę za udzielenie licencji jako czynność administracyjną, czyli podlegającą uregulowaniom k.p.a. Również z faktu, że opłaty wnoszone są przed odbiorem odpowiednich decyzji i dokumentów (art.261 § 1 i 2 k.p.a.) nie wynika, że uiszczenie opłaty jest integralną częścią decyzji, bądź też jest to decyzja warunkowa. Tak samo kwestie opłat nie mogą być regulowane postanowieniami. Zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu tak stanowią. Wobec powyższego należy uznać, że "kwestia uiszczenia opłat za czynności administracyjne związane z udzieleniem licencji jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (...)" Minister Infrastruktury złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenia: - art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 50 § 1, art. 58 § 1 – 3 oraz art. 59 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie poza granicami sprawy administracyjnej wyznaczanej przez oświadczenie strony, że przedmiotem jej wniosku jest przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia (sprawa z art. 58–59 k.p.a.) oraz zignorowania treści tego oświadczenia przy wytaczaniu przedmiotu rozpoznania; - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za miarodajne dla ustalenia przedmiotu sprawy administracyjnej oświadczenia zmieniające treść oświadczeń składanych przez stronę na rozprawie, przy sprzeczności tych oświadczeń z oświadczeniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. znajdującym się w aktach sprawy, które wyznaczało rodzaj i granice sprawy. W konsekwencji Sąd nie ocenił istoty sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. i art. 59 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, w sytuacji gdy decyzja taka wygasła z mocy prawa, co stanowiło w dalszej kolejności naruszenie art. 105 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., które to przepisy w razie przywrócenia ewentualnie mogły mieć w sprawie zastosowanie. W motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej organ wskazał, że wpływ powyższych naruszeń na wynik sprawy jest na tyle oczywisty, że nieprawidłowa wykładnia przepisów powołanych w petitum doprowadziła do wydania orzeczenia z naruszeniem kognicji Sądu, wyznaczonej przez sprawę administracyjną i zakres skargi do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji. Granice bowiem tej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz o której stanowi art. 1 p.u.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji wbrew temu co stwierdził na wstępie swoich rozważań, iż "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi", rozstrzygnął sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem zaskarżonego do tego Sądu postanowienia Ministra Infrastruktury. Przedmiotem tego ostatniego orzeczenia była – zgodnie z wnioskiem samego skarżącego – tylko kwestia przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. o przyznaniu licencji nr [...]. Stąd też okoliczność, iż pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu [...] czerwca 2010 r. sprecyzował stanowisko skarżącego i oświadczył, że kwestionuje licencję nr [...], gdyż "(...) w uwagach szczególnych nie zawarto adnotacji, iż posiadaliśmy licencję o nr [...] ważną do [...] stycznia 2054 r.", a okoliczność ta miałaby wpływ na wysokość opłaty przy wydawaniu kolejnej licencji, w żadnym wypadku nie uprawniała Sądu I instancji do merytorycznej kontroli prawidłowości tej ostatecznej decyzji organu o przyznaniu licencji nr [...] oraz zajmowania się zagadnieniem wysokości opłaty za udzielenie licencji. Przypomnieć należy Sądowi I instancji, iż sądy administracyjne nie rozpoznają spraw administracyjnych, lecz wyłącznie kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, orzeczeń oraz innych aktów i czynności o jakich mowa w art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Stąd też w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji oceni, czy w okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury miał podstawy do odmówienia skarżącemu przywrócenia terminu – na podstawie art. 58 § 1–3 k.p.a. – do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Kwestia przywrócenia terminu do złożenia takiego wniosku ma wyłącznie charakter procesowy. Stąd też podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność dotycząca materialnoprawnego charakteru terminu, na który została przyznana licencja, nie ma żadnego znaczenia dla kwestii przywrócenia terminu. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.