I OSK 541/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1258/11 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia 2 czerwca 2011 r. nr DRiR-NM-581-311/11 (MSP/DRiR/1774/11) w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1258/11, w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia 2 czerwca 2011 r. nr DRiR-NM-581-311/11 (MSP/DRiR/1774/11) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd poprzedził przytoczeniem ustaleń faktycznych i oceną prawną: Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 2 czerwca 2011 r. nr DRiR-NM-581-311/11(MSP/DRiR/1774/11), po rozpatrzeniu odwołania J. W. z dnia 25 marca 2011 r. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 lutego 2010 r. nr IGR.X.7725-0018-003/10, w której organ I instancji potwierdził J. W. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. B. nieruchomości poza obecnymi granicami kraju w miejscowości P., w kwocie 24 339 zł, tj. w 1/2 części, oraz orzekł, iż udział T. B., wynoszący 1/2 części, zostanie pozostawiony do odrębnego postępowania – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W dniu 10 grudnia 1990 r. J. W. złożyła w Urzędzie Miejskim w Białymstoku wniosek o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju. Postanowieniem z dnia 26 marca 2009 r. wniosek został przekazany wraz z aktami sprawy do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W dniu 6 sierpnia 2009 r. J.W. złożyła oświadczenie, z którego wynika, iż T. B. jest osobą ubezwłasnowolnioną ze względu na stan zdrowia, ma wyznaczonego opiekuna, którym jest jego córka i nie posiada obywatelstwa polskiego. Decyzją z dnia 11 lutego 2010 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski potwierdził J. W. w 1/2 części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. B. nieruchomości poza obecnymi granicami kraju, tj. w miejscowości P. i wskazał, że udział T. B., wynoszący 1/2 części jest pozostawiony do odrębnego postępowania. Wojewoda podał, że pismem z dnia 15 lutego 2010 r. J. W. poinformowała, iż jest zaskoczona rozpatrzeniem częściowym realizacji prawa do rekompensaty za pozostawione mienie i wniosła o całościowe rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 18 marca 2010 r. J. W. zwróciła się do organu pierwszej instancji o wypłacenie pierwszej połowy rekompensaty. Pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski poinformował J. W. o przekazaniu jej danych za pośrednictwem Ministra Skarbu Państwa do Banku Gospodarstwa Krajowego celem realizacji prawa do rekompensaty we wskazanej uprzednio formie świadczenia pieniężnego oraz, że potwierdzenie prawa do rekompensaty w zakresie udziału T. B. stanowi odrębne postępowanie i w tym zakresie, po przedłożeniu wymaganych dokumentów, zostanie wydane rozstrzygnięcie merytoryczne. Pismem z dnia 5 października 2010 r. J. W. zwróciła się do Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego o wypłatę na jej rzecz drugiej części rekompensaty, tj. udziału T. B. Pismem z dnia 7 listopada 2010 r. organ wojewódzki ponownie pouczył stronę, że w tym zakresie zostanie wydana odrębna decyzja i wezwał do złożenia właściwych dokumentów w sprawie. Pismem z dnia 19 listopada 2010 r. J. W. poinformowała organ pierwszej instancji o śmierci T. B. w dniu 10 kwietnia 2010 r., przekazała kserokopię potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez Ambasadę Rzeczypospolitej Polskiej paszportu K. U. M., która sprawowała opiekę nad T. B. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Skarbu Państwa stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 lutego 2010 r. została doręczona J. W. w dniu 15 lutego 2010 r., co wynika z załączonego do akt sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji. Od dnia następnego, tj. 16 lutego 2010 r. należy liczyć 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, a zatem ostatnim dniem do wniesienia odwołania od powyższej decyzji był dzień 2 marca 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego strona niesłusznie w odwołaniu z dnia 25 marca 2011 r. wskazuje, iż w dniu 8 stycznia 2010 r. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, we wskazanym przez stronę dniu decyzja nie została jeszcze wydana przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzja w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz J. W. została wydana dopiero w dniu 11 lutego 2010 r. i został jej nadany rygor ostateczności w dniu 2 marca 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, co wywołuje taki skutek, iż odwołanie jest bezskuteczne, a zaskarżona decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 lutego 2010 r., ostateczna. Organ pierwszej instancji wskazał w tej decyzji, że udział T. B. pozostawia do odrębnego postępowania. Wprawdzie J.W. w piśmie z dnia 15 lutego 2010 r. wyraziła swoje zaskoczenie częściowym rozpatrzeniem sprawy, jednakże przy piśmie z dnia 18 marca 2010 r. zwróciła się z prośbą o wypłacenie swojej części rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju. Postępowanie co do udziału T. B. w prawie do rekompensaty oraz co do kwestii zrzeczenia się tego udziału na rzecz J.W. toczy się nadal przed Wojewodą Warmińsko-Mazurskim i w tym zakresie, po zgromadzeniu i ocenie wymaganych dokumentów, o które organ wzywał stronę, zostanie wydana decyzja administracyjna. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. wniosła o wypłacenie części rekompensaty brata T. B. na jej korzyść, podała, że mieszkający w Berlinie jej brat T. B., zmarły w dniu 10 kwietnia 2010 r., zrzekł się na korzyść skarżącej części swego spadku, obywatelstwa polskiego nie utracił. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie podzielił stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, zgodnie natomiast z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 11 lutego 2010 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski potwierdził J. W. w 1/2 części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego i wskazał, że udział T. B. wynoszący 1/2 części został pozostawiony do odrębnego postępowania, decyzja ta została doręczona stronie w dniu 15 lutego 2010 r. Pismem z dnia 15 lutego 2010 r. J. W. poinformowała organ, który wydał tę decyzję i doręczył ją stronie, iż jest zaskoczona rozpatrzeniem częściowym realizacji prawa do rekompensaty za pozostawione mienie i wniosła o całościowe rozpatrzenie sprawy. Tymczasem Minister Skarbu Państwa stwierdził, że J. W. wniosła odwołanie od decyzji z dnia 11 lutego 2010 r. w dniu 25 marca 2011 r. Stanowisko organu nie jest zasadne, bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącej z dnia 15 lutego 2010 r. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że pismo to było odwołaniem skarżącej od decyzji organu pierwszoinstancyjnego, którego organ nie rozpatrzył i do którego w żaden sposób się nie odniósł. Jeśli J. W. w piśmie z dnia 15 lutego 2010 r. wyraziła swoje zaskoczenie częściowym rozpatrzeniem sprawy, wniosła je w terminie ustawowym, to obowiązkiem organu było w razie wątpliwości wyjaśnić, jaki jest charakter tego pisma. W uzasadnieniu postanowienia Minister Skarbu Państwa wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 lutego 2010 r. została odebrana przez J. W. w dniu 15 lutego 2010 r. i słusznie organ stwierdził, że od dnia następnego, tj. 16 lutego 2010 r. należy liczyć 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, jednakże ostatnim dniem do wniesienia odwołania od powyższej decyzji był dzień 1 marca 2010 r., a nie jak wskazał Minister Skarbu Państwa 2 marca 2010 r. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postępowanie wskazał, że obowiązkiem organu będzie zbadanie czy pismo J. W. z dnia 15 lutego 2010 r. jest odwołaniem, a jeżeli tak, to czy zostało wniesione w terminie, a następnie podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. wniósł Minister Skarbu Państwa. Zaskarżając wyrok w całości Minister Skarbu Państwa zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 128, art. 129 i art. 134 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że Minister Skarbu Państwa powinien uznać pismo strony z dnia 15 lutego 2010 r. jako odwołanie od decyzji, kiedy z analizy akt sprawy przekazanych do organu odwoławczego jednoznacznie wynika, iż brak było obiektywnych podstaw do takiego zakwalifikowania pisma strony; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 129, art. 134 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odwołanie strony zostało wniesione w terminie, kiedy z akt sprawy wprost wynika, że strona wniosła odwołanie od decyzji administracyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 lutego 2010 r. po 14-dniowym terminie określonym w art. 129 k.p.a. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 63 oraz art. 64 § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i rozszerzającą wykładnię przejawiającą się uznaniem pisma strony z dnia 15 lutego 2010 r. za odwołanie, kiedy jest to ewidentnie sprzeczne z wolą strony, która wyłącznie wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, złożyła dodatkowe wyjaśnienia oraz wystąpiła o wytłumaczenie przyczyn częściowego rozpatrzenia sprawy decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 lutego 2010 r., jednocześnie wnioskując o dalsze pozytywne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na te zarzuty Minister Skarbu Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 13 września 2012 r. J. W. podała, że odwołanie złożyła w dniu 15 lutego 2010 r., po otrzymaniu decyzji z dnia 8 stycznia 2010 r. i stwierdziła, że odwołanie było uzasadnione. Do pisma dołączyła potwierdzenie posiadania przez T. B. obywatelstwa polskiego (decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 marca 2012 r., SO-V.6122.456.2011). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Skarbu Państwa zarzuty nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jakie zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy. W takiej sytuacji Sąd obowiązany był ustosunkować się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wszystkie zarzuty, oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powołanym przez Ministra Skarbu Państwa przepisom procesowym. Sprawa zakończona zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. rozpoznana została w granicach, jakie zakreślone zostały w art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej rozumianej w znaczeniu materialnoprawnym. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji granic tych nie przekroczył. Jak słusznie podniósł Sąd w zaskarżonym wyroku, Minister Skarbu Państwa w postanowieniu z dnia 16 listopada 2011 r., stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania podał, że J. W. wniosła odwołanie od decyzji z dnia 11 lutego 2010 r. w dniu 25 marca 2011 r., gdy tymczasem w aktach sprawy znajduje się pismo J. W. z dnia 15 lutego 2010 r., którego treść wskazuje na wolę odwołania od decyzji z dnia 11 lutego 2010 r. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 888/07, odwołanie ze swojej istoty nie wymaga zbyt szczegółowego uzasadnienia żądań, podnoszonych w nim przez odwołującego się, z treści tego środka powinno wynikać co w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest przez stronę kwestionowane. Podmiot żądający weryfikacji aktu prawnego powinien w złożonym odwołaniu chociaż w minimalny sposób wykazać swoje niezadowolenie z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia. Podzielając to stanowisko co do rozumienia art. 128 k.p.a. zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że jeżeli pismo J. W. z dnia 15 lutego 2010 r., w którym wyraziła zaskoczenie rozpatrzeniem częściowym sprawy rekompensaty i wnosiła o całościowe rozpatrzenie tej sprawy, budziło wątpliwości organu co do charakteru tego pisma, to organ obowiązany był w przepisany w Kodeksie postępowania administracyjnego sposób wyjaśnić swoje wątpliwości. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 63 i art. 64 § 2 k.p.a. Twierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu i powtórnie w skardze kasacyjnej, że odwołanie od decyzji z dnia 11 lutego 2010 r. zostało złożone po upływie 14-dniowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., nie znajduje oparcia w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Słusznie przyjęto w zaskarżonym, wyroku, że w przypadku, gdyby pismo J. W. z dnia 15 lutego 2010 r., po wyjaśnieniu jego charakteru wynikającego z woli strony, stanowiło odwołanie od decyzji z dnia 11 lutego 2010 r., należałoby uznać, że zostało ono wniesione w terminie wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a. Poza sporem jest, że decyzja pierwszoinstancyjna została J.W. doręczona w dniu 15 lutego 2010 r. Jakkolwiek termin do wniesienia w tym przypadku odwołania, liczony zgodnie z zasadą określoną w art. 57 § 1 k.p.a. biegł od dnia 16 lutego do dnia 1 marca 2010 r., to wniesienie odwołania już w dniu 15 lutego 2010 r., ale po zapoznaniu się przez stronę z treścią decyzji pierwszoinstancyjnej w żadnym razie nie mogłoby być uznane za przedwczesne. Takie działanie stanowiłoby niedopuszczalne pozbawienie strony możliwości kontroli kwestionowanej przez nią decyzji w postępowaniu odwoławczym, i to tylko z tego względu, że w jej rozumieniu z dbałością o własne interesy i szybkość postępowania złożyła odwołanie niezwłocznie po zapoznaniu się z decyzją, jeszcze w dniu, w którym decyzja ta została doręczona. Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając zastosowanie w sprawie art. 134 k.p.a. za nieuzasadnione na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W toku dalszego postępowania Minister Skarbu Państwa winien mieć również na uwadze stanowisko wyrażone przez J. W. w piśmie z dnia 13 września 2012 r., jakie złożyła w postępowaniu kasacyjnym. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.