I SAB/Wa 270/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...] ozn. jako "[...]" – działka oraz "[...]", które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz J. S. sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do załatwienia sprawy; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2019 r. J. S. (dalej również jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej również jako "Prezydent/Organ") postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...]ozn. jako "[...] oraz "Nieruchomość [...]". W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła na dotychczasowy tok postępowania w sprawie, podkreślając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, stwierdził bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku i zobowiązał do rozpoznania tego wniosku oraz oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ wspomnianego postępowania odszkodowawczego. Skarżąca wskazała, iż orzeczenie sądu administracyjnego odnośnie skargi na przewlekłość postepowania może dotyczyć całości postępowania, ewentualnie co najmniej okresu od daty wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, jako wyroku odnośnie dwóch skarg, tj. skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłość postępowania – w tym jako wyroku o oddaleniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. jako wyroku w kwestii przewlekłości postępowania za okres do daty wyrokowania, tj. do [...] marca 2016 r. Z uwagi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania i brak załatwienia sprawy według Skarżącej zasadne jest przyznanie od Prezydenta na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...] ozn. jako "[...] oraz "Nieruchomość [...]"; zarzucając zwłaszcza naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa, art. 12 § 1 i § 2 kpa, a także art. 36 § 1 i § 2 kpa; 2) zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy; 3) stwierdzenie, że prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zobowiązanie Prezydenta do stwierdzenia albo uznania uprawnienia skarżącej; 5) orzeczenie o istnieniu uprawnienia Skarżącej; 6) przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżącej 10.000 zł tytułem sumy pieniężnej; 7) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent podkreślił niezasadność skargi i opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc, że pismem z [...] czerwca 2019 r. strona została poinformowana o aktualnym stanie sprawy. Ponadto Prezydent zauważył również, iż akta sprawy na skutek ponagleń oraz skarg wnoszonych przez strony, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, co znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, gdyż nie jest możliwym prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 241/19, odrzucił niniejszą skargę jako niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 3 marca 2020 r., sygn. akt I OZ 165/20, uchylił ww. postanowienie Sądu I instancji, wskazując, że Sąd ten nieprawidłowo uznał, iż zakres przedmiotowy omawianej sprawy jest tożsamy ze sprawą, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, w pkt 5 oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyroku tym Sąd I instancji oceniał bowiem przewlekłość postępowania od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania do dnia wyrokowania, a więc do 17 marca 2016 r. Taki też jest zakres przedmiotowy powagi rzeczy osądzonej tego orzeczenia. W niniejszej sprawie natomiast Skarżąca w skardze podniosła zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta od dnia wyrokowania, tj. od 17 marca 2016 r. Sąd I instancji powinien więc rozpoznać ponowną skargę na przewlekłość dokonując oceny postępowania Organu od dnia wydania poprzedniego wyroku, tj. od dnia 17 marca 2016 r. do dnia rozpoznania niniejszej skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa") Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla Sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonymna posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, iż Prezydent [...] nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...] ozn. jako "[...] oraz "Nieruchomość [...]". Przy czym w okolicznościach sprawy trzeba mieć na względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, po rozpoznaniu wcześniejszej skargi J. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], zobowiązał Organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz oddalił skargę na bezczynność w pozostałym zakresie, a także oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie przez Organ postępowania odszkodowawczego. Z tego względu Sąd w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 270/20, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż zobowiązanie takie i termin do jego wykonania zostały przez Sąd wyznaczone w uprzednim wyroku z 17 marca 2016 r. Wspomnieć przy tym wypada, iż wyznaczony przez Sąd wyrokiem z 17 marca 2019 r. termin zobowiązujący Prezydenta do rozpoznania przedmiotowego wniosku odszkodowawczego upłynął w dniu [...] listopada 2016 r. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez Organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, iż Organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Taki sposób działania Organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od Organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym w okolicznościach sprawy podkreślić należy, że Prezydent [...] od wpływu do niego prawomocnego orzeczenia o sygn. akt I SAB/Wa 829/15 wraz z aktami sprawy, tj. od dnia 20 lipca 2016 r. pierwszą czynność mającą odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, dokonał dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. informując strony postępowania, że z uwagi na bardzo dużą ilość spraw oczekujących na zlecenie operatu szacunkowego nie zostało jeszcze zlecone wykonanie tego operatu w niniejszej sprawie, a wydanie decyzji nastąpi po sporządzeniu operatu szacunkowego oraz zabezpieczeniu środków na wypłatę odszkodowania. Zauważyć również należy, że pismo to Organ wystosował do Skarżącej po złożeniu przez nią [...] grudnia 2016 r. skargi na bezczynność Organu oraz skargi na niewykonanie wyroku sygn. akt I SAB/Wa 829/15. Ponadto podkreślić trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 140/17, wymierzył Prezydentowi grzywnę za niewykonanie wyroku sygn. akt I SAB/Wa 829/15 w kwocie 1000 zł i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała charakteru rażącego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2229/17, uchylił wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 140/17 w części i stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażący oraz zasądził na rzecz Skarżącej od Organu sumę pieniężną w kwocie 2000 zł. Odpis ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął do Prezydenta 17 kwietnia 2018 r., a odpis prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 140/17 wraz z aktami sprawy Organ otrzymał 6 czerwca 2018 r. Następnie z materiału dowodowego nie wynika aby Prezydent czynił jakiekolwiek czynności w sprawie aż do 4 czerwca 2019 r., kiedy wystąpił do Urzędu [...] Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum oraz do Biura Geodezji i Katastru o nadesłanie koniecznych do sprawy informacji i dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Ponadto pismem również z [...] czerwca 2019 r. Organ dopiero wezwał strony postępowania o przedłożenie niezbędnych dokumentów spadkowych i poinformował, że decyzja zostanie wydania do [...] września 2019 r. Jednocześnie, według Sądu, przedstawiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku akt administracyjnych uniemożliwiająca zakończenie sprawy, nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpoznania wniosku. Prezydent bowiem co najmniej od [...] czerwca 2018 r. dysponował całością materiału dowodowego, a mimo to nie załatwił sprawy i nie rozpoznał wniosku odszkodowawczego. Sąd wskazuje również, że Organ mógł zwrócić się do organów nadrzędnych lub Sądu, którym przekazał akta sprawy o ich wypożyczenie celem jej załatwienia, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiły zatem okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla Skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Z kolei odnosząc się do zawartych w skardze wniosków dotyczących zobowiązania Organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia Skarżącej oraz orzeczenia o istnieniu uprawnienia Skarżącej, Sąd zauważa, że wnioski te nie mogły zostać uwzględnione gdyż wykraczają poza zakres niniejszej sprawy na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania w zakresie rozpoznania opisanego na wstępie wniosku odszkodowawczego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 ppsa. W przedmiocie zobowiązania Organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 4 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.