I OW 197/17

SENTENCJA POSTANOWIENIE Dnia 5 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy L. a Burmistrzem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. S. w sprawie pokrycia kosztów pochówku postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wójt Gminy L., reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w związku z otrzymanym w dniu [...] czerwca 2017 r. podaniem M. S. o pokrycie kosztów pochówku teścia W. K., przekazanym z Ośrodka Pomocy Społecznej w M. znak sprawy: [...]. Organ wniósł o: ‒ wskazanie Burmistrza Miasta M., jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie pokrycia kosztów pochówku jego teścia W. K.; ‒ ewentualnie o umorzenie niniejszego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, ‒ rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Odnosząc się do argumentacji zawartej w piśmie Burmistrza Miasta M., reprezentowanego przez Dyrektora OPS w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak sprawy: [...]) Wójt Gminy L. wskazał, iż nie można stwierdzić, że miejscem zamieszkania M. S. w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego jest jakakolwiek miejscowość na terenie gminy L.. Fakt, iż wnioskodawca domaga się zwrotu kosztów pogrzebu teścia W. K., który ostatnio przed śmiercią zamieszkiwał w miejscowości P., gm. L., nie może być wystarczającą przesłanka do tego, aby właściwym do rozpatrzenia wniosku był Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L.. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a nie według miejsca zamieszkania osoby zmarłej, w związku ze śmiercią której M. S. domaga się świadczenia z pomocy społecznej. Reasumując, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie występuje wyłącznie właściwość miejscowa po stronie Burmistrza Miasta M. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. S.. W katalogu świadczeń z pomocy społecznej określonym w art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie znajduje się świadczenie takie jak zwrot kosztów pogrzebu. Świadczenie w postaci zasiłku pogrzebowego jest wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zdaniem wnioskodawcy domaganie się zwrotu kosztów pogrzebu od gminy L. jest również niemożliwe w świetle obowiązującej obecnie uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zasad sprawienia pogrzebu przez gminę L.. Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. uchwały gmina L. organizuje pogrzeb w przypadku braku osób bliskich do dokonania pochówku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem osoby bliskie zmarłemu W. K., tj. jego zstępni żyją i to one zajęły się organizacją pogrzebu oraz poniosły jego koszty. Fakt wydania wnioskodawcy odmownej decyzji w sprawie zasiłku pogrzebowego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może być wyłączną przyczyną przyznania mu świadczenia z pomocy społecznej. Burmistrz Gminy M. reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie z ostrożności procesowej uznanie Burmistrza Gminy M. za organ niewłaściwy w kwestii rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] maja 2017 r. oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Zdaniem Burmistrza Gminy M. w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy odróżnić prawo pochowania zwłok przez członka rodziny, a w przypadku jego niewykorzystania – obowiązek ich pochowania przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu – od prawa żądania zwrotu kosztów pochówku i odpowiadającego mu obowiązku zwrotu tych kosztów. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca M. S. wykorzystał przysługujące mu prawo, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy do pochowania zwłok swojego teścia, w związku z czym nie doszło do aktualizacji obowiązku gminy pochowania zwłok. W ocenie Burmistrza Gminy M. reprezentowanego przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do pochowania zwłok przez gminę, ponieważ zwłoki te zostały pochowane przez wnioskodawcę, zięcia zmarłego. Organ podnosi, iż ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje świadczenia w formie refundacji kosztów pogrzebu. Sprawienie pogrzebu jest jednym ze świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej, a obowiązek organizacji pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy. Realizacja tego zadania następuje jednak dopiero w sytuacji, gdy z prawa do pochowania zmarłego nie skorzystają krewni, małżonek ani powinowaci czy też inne osoby, które dobrowolnie zobowiązały się do dokonania pochówku. Obowiązek ten aktualizuje się więc tylko w sytuacji, gdy zwłoki nie zostaną pochowane przez osoby uprawnione. Gmina ma sprawić pogrzeb tylko wtedy, gdy obowiązku tego nie może wykonać rodzina. Żaden przepis ustawowy nie daje więc podstaw do wystąpienia przez osobę bliską zmarłego z wnioskiem o organizację pogrzebu przez gminę czy też ośrodek pomocy społecznej. Natomiast w przypadku braku dostatecznych środków na organizację pogrzebu osoba bliska zmarłego może wystąpić na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu. Czym innym jest jednak przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu, a czym innym zorganizowanie samego pogrzebu. Prawo do pochowania zwłok należy odróżnić od prawa do zasiłku pogrzebowego, który należy się osobie, która pokryła koszty pogrzebu, zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przy spełnieniu przesłanek z art. 77 ww. ustawy. Skoro wnioskodawca M. S. pokrył koszty pogrzebu, miał możliwość rekompensaty tych kosztów poprzez uzyskanie zasiłku pogrzebowego z ZUS, w przypadku natomiast decyzji odmownej organu – przysługiwały mu środki zaskarżenia. Kwestia możliwości zwrotu kosztów pochówku przez organ administracji publicznej w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wykracza poza kompetencje tego organu. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w M. reprezentujący Burmistrza Gminy M. stoi na stanowisku, że nie może orzekać w zakresie zgłoszonego przez wnioskodawcę żądania. W postępowaniu administracyjnym brak jest bowiem podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia takiego wniosku. Burmistrz Gminy M. – wnosi o umorzenie mniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego. Z ostrożności procesowej strona wnosi o uznanie jej za organ niewłaściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku wnioskodawcy M. S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą uprawniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie indywidualną sprawę administracyjną należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracyjny, ale też w postępowaniu regulowanym procedurą administracyjną. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, podlegającej kognicji sądów administracyjnych, a spór powstały na tle tej sprawy nie ma charakteru sporu o właściwość, który mógłby zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny. Problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 10 ust. 1 potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (ust. 3 ustawy). Stosownie zaś do art. 10 ust. 4 tej ustawy obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw. Zasady przyznawania zasiłku pogrzebowego określa ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383 ze zm.). Zgodnie z jej art. 77 ust. 1 zasiłek pogrzebowy to jednorazowe świadczenie przysługujące w razie śmierci: ubezpieczonego; osoby pobierającej emeryturę lub rentę; osoby, która w dniu śmierci nie miała ustalonego prawa do emerytury lub renty, lecz spełniała warunki do jej uzyskania i pobierania w razie śmierci członka rodziny ubezpieczonego. Stosownie natomiast do art. 78 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek pogrzebowy przysługuje osobie, która pokryła koszty pogrzebu. O uprawnieniach do zasiłku pogrzebowego rozstrzyga Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formie decyzji, przy czym zainteresowany w przypadku wydania decyzji odmownej ma prawo wnieść odwołanie do właściwego sądu powszechnego – Sądu Rejonowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (art. 4778 § 2 pkt 1 k.p.c.). Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany między innymi na pokrycie kosztów pogrzebu. Żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu kosztów pochówku poniesionych przez rodzinę zmarłego. W niniejszej sprawie wniosek M. S., na tle którego doszło do sporu o właściwości, dotyczył zwrotu poniesionych kosztów pochówku teścia W. K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia takiego żądania w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, iż spory o właściwość, o których stanowią przepisy art. 4 i 15 § 2 P.p.s.a., dotyczą spraw indywidualnych należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek Wójta Gminy L. nie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, bądź też postanowienia lub innego aktu, do którego miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Z powyższych względów wniosek podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ ani art. 200 ani też art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie miały zastosowania w tej sprawie.