I OW 156/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA del. Krzysztof Dziedzic Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia pisma Z.M. z dnia 21 maja 2018 r. dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] przez ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia skargi Z.M. (zwanej dalej wnioskodawczynią) z dnia 21 maja 2018 r. dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i świadczeń rodzinnych przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia tej skargi. W uzasadnieniu wniosku Minister wskazał, że podanie wnioskodawczyni o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych zostało złożone w dniu 4 kwietnia 2017 r., postępowanie w tej sprawie nie jest zakończone, obecnie jest kontynuowane przez Wojewodę [...]. Wniosek wpłynął zatem do organu przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie Minister stwierdził, że w dniu 21 maja 2018 r. wnioskodawczyni złożyła do Wojewody [...] skargę na nienależyte wykonywanie zadań przez organ i jego pracowników, a także na przewlekłe i biurokratyczne załatwianie jej sprawy. Zdaniem Ministra pismo to nie stanowi skargi powszechnej w rozumieniu art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a.), jak błędnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r. o uznaniu swojej niewłaściwości, lecz zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 37 § 1 k.p.a.). Minister zauważył, że art. 229 k.p.a. stosuje się wówczas, gdy przepis szczególny nie stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest zaś art. 234 pkt 1 k.p.a., według którego w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Według art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania rozpoznaje organ wyższego stopnia. Wprawdzie w myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie, jednak w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy szczególne, tj. art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428). Przepisy te stanowią, że jeżeli postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i świadczeń rodzinnych jest wszczęte na wniosek złożony przed 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie wniosku. Kolegium stwierdziło, że "w sposób oczywisty nie kwestionuje faktu, iż jest organem wyższego stopnia w tym przypadku", a zatem organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia lub ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez wojewodę. Jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż wnioskodawczyni w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. nie złożyła zażalenia, jak utrzymuje Minister, lecz skargę powszechną. Wyraźnie zaznaczyła w tym piśmie, że wnosi taką skargę i powołała przepis art. 229 k.p.a. Zdaniem Kolegium strona decyduje o zakresie swojego żądania, nie zaś organ administracji, a to oznacza, że przedmiotowe pismo winno zostać rozpatrzone jako skarga powszechna. Kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ stanowi zagadnienie wtórne. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie istnieje żaden spór kompetencyjny, co uzasadnia odrzucenie wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1788, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie, wbrew poglądowi Kolegium, powstał negatywny spór kompetencyjny między Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy w następstwie złożenia przez wnioskodawczynię pisma (skargi) z dnia 21 maja 2018 r. Rozstrzygając ten spór przede wszystkim należy mieć na uwadze, że wnioskodawczyni pismo to wniosła w toku postępowania wszczętego na skutek złożenia przez nią w dniu 4 kwietnia 2017 r. wniosku do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i świadczeń rodzinnych. Z uwagi na przekazanie wniosku w dniu 11 kwietnia 2017 r. Wojewodzie [...] - właściwej w sprawie instytucji łącznikowej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ ten był właściwy do dalszego prowadzenia tego postępowania. W tych okolicznościach należy ocenić charakter pisma wnioskodawczyni, zaadresowanego do Wojewody [...], w sposób pozwalający na odczytanie intencji, jakimi się kierowała składając to pismo. Istotna jest bowiem nie nazwa, a treść pisma. Nie może mieć rozstrzygającego znaczenia nazwanie przez wnioskodawczynię tego pisma jako skargi oraz wskazanie art. 227 k.p.a. jako podstawy prawnej jego wniesienia do organu prowadzącego postępowanie. Z treści pisma wynika w sposób jednoznaczny i nie nasuwający wątpliwości, że wnioskodawczyni żali się na długotrwałe prowadzenie postępowania w następstwie zgłoszonego przez nią żądania ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, wskazuje na datę, w której przekazano wniosek do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w [...], niezałatwienie sprawy w rozsądnym terminie, niezasadne - w jej ocenie - przedłużanie postępowania. W piśmie wyraża dezaprobatę do sposobu prowadzenia postępowania przez wyznaczonych pracowników, noszące znamiona biurokratycznego załatwiania sprawy. W stanie faktycznym sprawy nie jest to więc skarga powszechna w znaczeniu wynikającym z art. 227 k.p.a., jak twierdzi Kolegium. Przedmiotem takiej skargi istotnie może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jednakże treść pisma wskazuje na to, że pomimo przywołania art. 227 k.p.a. i powoływania się w nim na okoliczności związane z przewlekłym i biurokratycznym załatwianiem sprawy przez organ i pracowników stanowi ono zażalenie strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ właściwy do załatwienia sprawy, a zatem środek zwalczający bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu potraktowania pisma wnioskodawczyni, jak słusznie zauważył Minister, rozwiewa regulacja wynikająca z art. 234 pkt 1 k.p.a., stosownie do której w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 209/10 - LEX nr 580129 procedura rozpoznawania skargi powszechnej nie zapewnia stronie pełnych gwarancji, które wynikają z prawa do procesu i prawa do sądu. Z tego powodu przepisy art. 233 - 236 k.p.a. nakładają obowiązek nadania czynności procesowej strony, choćby nawet miała postać skargi powszechnej, odpowiedniego charakteru procesowego przyjętego w przepisach procedury administracyjnej. Jest to istotne również z tego powodu, że wyczerpanie na drodze administracyjnej środka, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., tj. zażalenia (obecnie ponaglenia) warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z tym co rozważono w sprawie, w której powstał spór kompetencyjny, postępowanie jurysdykcyjne się toczy. W tej sytuacji należy uznać, że rzeczą Wojewody [...], do którego skierowane zostało pismo wnioskodawczyni, nazwane skargą, było niezwłoczne przekazanie tego pisma jako zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. organowi wyższego stopnia (uwzględniając regulację zawartą w międzyczasowym przepisie art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zasadą jest, że organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie (art. 17 pkt 2 k.p.a.). Jednakże przepisy szczególne art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2017 r. stanowią, że w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do odpowiednio świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie kwestionuje faktu, że jest organem wyższego stopnia w rozumieniu powołanych przepisów właściwym do rozpatrzenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], tyle tylko że brak właściwości upatruje w tym, że pismo wnioskodawczyni nie jest zażaleniem, lecz wyłącznie skargą powszechną. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy.