I SAB/Wa 205/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu 17 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Finansów postępowania w sprawie orzeczenia o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się przewlekłości w sprawie orzeczenia o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] ul. [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania określonego w pkt. 1 nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz E. B. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] lipca 2020 r. E. B. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Finansów (obecnie Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, dalej jako organ) postępowania w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. nr 12 poz. 65) w stosunku do nieruchomości w [...], ul. [...]. W skardze podniesiono, że od wszczęcia postępowania w sprawie upłynęło ponad 3,5 roku, a kolejne czynności organu mają charakter pozorny i nie są nastawione na osiągnięcie efektu w postaci zgromadzenia materiału dowodowego i wydania decyzji w sprawie. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w określonym przez Sąd czasie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że w sprawie podejmowane były czynności zmierzające do jej zakończenia, zaś przekroczenie ustawowego terminu wynika z okoliczności sprawy, w szczególności z jej skomplikowanego charakteru i konieczności zebrania obszernego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...] września 2016 r. (data doręczenia organowi wniosku Prezydenta [...] o wszczęcie postępowania), zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ skierował do stron przy piśmie z [...] października 2016 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. wydanym w trybie art. 36 § 1 kpa organ przedłużył termin na zakończenie postępowania do [...] stycznia 2017 r. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. postępowanie przedłużono do [...] maja 2017 r. Przy piśmie z [...] października 2017 r. organ zawiadomił strony o prawie do końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy z uwagi na planowane zakończenie postępowania do [...] listopada 2017 r. Przy piśmie z [...] listopada 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Kolejnym zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r. organ wskazał [...] kwietnia 2018 r. jako termin zakończenia postępowania. Pismami z [...] i [...] lutego 2018 r. organ wystąpił o informacje dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Kolejnym zawiadomieniem z [...] września 2018 r. wskazano jako termin zakończenia sprawy [...] października 2018 r., następnie zawiadomieniem z [...] grudnia 2018 r. wskazano [...] lutego 2019 r. Zawiadomieniem z [...] lipca 2019 r. wskazano jako termin zakończenia sprawy [...] września 2019 r. Pismem z [...] lipca 2019 r. organ zawiadomił strony, że zgromadzony został materiał dowodowy oraz poinformował o prawie do końcowego zapoznania się z aktami postępowania. Kolejnym zawiadomieniem z [...] stycznia 2020 r. jako termin wydania decyzji wskazano [...] marca 2020 r., pismem z tego samego dnia organ zwrócił się o udzielenie informacji do Prezydenta [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z uwagi na zawieszenie postępowania administracyjnego żądanie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) jest bezprzedmiotowe, albowiem na gruncie obowiązujących przepisów sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, co skutkuje umorzeniem postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Pomimo tego w ocenie Sądu w okresie poprzedzającym zawieszenie postępowania organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). Nie ulega wątpliwości, że organ nie zakończył postępowania pomimo, że od daty jego wszczęcia do dnia zawieszenia upłynęły niemal cztery lata, zawiadomienia w trybie art 36 kpa kierowane były do stron z opóźnieniem, zaś w okresie od [...] września 2018 r. do [...] stycznia 2020 r. tj. ponad roku nie odnotowano żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Jednocześnie w postępowaniu występują długie okresy oczekiwania na udzielenie odpowiedzi przez inne instytucje, jak również trudności z ustaleniem wszystkich stron postępowania i ich adresów. Należy też zauważyć, że sprawa ma skomplikowany i rozbudowany charakter, co może częściowo tłumaczyć przekroczenie terminów ustawowych. Ponadto do przewlekłości organu nie może zostać zaliczony okres między [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. – z uwagi na brzmienie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa oraz stwierdził, że Minister Finansów dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 sentencji) oraz na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Wyrok uwzględnia art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.