I OSK 277/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 352/16 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że skreśla, występujące po słowie "w przedmiocie", słowo "odmowy"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. oddala wniosek K. J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. (I SA/Wa 352/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi K.J., uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] orzekającą o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r . nr [...] potwierdzającej: K. J., S. K. i B.S. - w określonych częściach ułamkowych – prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.J.nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Skarbu Państwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1.przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. w sytuacji, gdy została ona wydana prawidłowo zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, 2. prawa materialnego, to jest: -) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez zarówno jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., -) art. 15 k.p.a. - wyrażającego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, -) art. 136 k.p.a. - poprzez zarówno jego błędną wykładnię, jak też niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten upoważnia organ odwoławczy jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego a nie postępowania dowodowego w zakresie rozpoznania istoty sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnoszono, że błędny był pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby Minister Skarbu Państwa, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, gdyż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - Minister Skarbu Państwa wskazał na konkretne przepisy postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez Wojewodę [...] w postaci: art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 oraz 80 k.p.a. i szczegółowo wyjaśnił, na czym polegały naruszenia ww. przepisów postępowania przez organ wojewódzki. Zdaniem autora skargi, organ I instancji nie zrealizował wytycznych, zawartych w decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2012 r., a odnoszących się do dokładnego ustalenia rodzaju, powierzchni, stanu oraz poszczególnych składników majątkowych wchodzących w skład pozostawionej przez A. J. nieruchomości. W rezultacie akcentował, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w niniejszej sprawie naruszałoby granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K.J. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zwracając m. in. uwagę na fakt, iż (cyt.): " Treść decyzji Ministra Skarbu Państwa w żadnym wypadku nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia na czym polegało naruszenie przepisów przez wojewodę, w dużej części przytacza jedynie oderwane od istoty sprawy treści przepisów KPA oderwanych od kontekstu postępowania."Zdaniem uczestnika, błędy decyzji Wojewody dotyczyły też samej oceny dowodów a fakt ten nie mógł doprowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i okazały się nieuzasadnione. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, iż nie prawidłowo – co do zasady – autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. bez powiązania tego przepisu z żadnym, innym przepisem proceduralnym. Powyższy przepis ma bowiem jedynie charakter wynikowy a jego zastosowanie (niezastosowanie) jest następstwem wyniku kontroli działalności administracji publicznej, dokonanej przez sąd administracyjny. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych, które obejmowały art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. trzeba stwierdzić, że również i te zarzuty nie były trafne. Przedmiotowa sprawa dotyczyła potwierdzenia prawa do rekompensaty, przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090), dalej : "ustawa zabużańska" i decyzją z dnia 31 marca 2015 r., powyższe prawo, związane z faktem pozostawienia przez A.J. nieruchomości w miejscowości S. w powiecie łuckim w województwie [...] (obecnie na Ukrainie) Wojewoda [...] potwierdził: K. J., S. K. i B.S.. Istota sprawy polegała jednak na tym, że – zdaniem K. J. – rekompensata ta została ustalona w oparciu o zaniżoną powierzchnię pozostawionego majątku. Faktem bezspornym było, iż Wojewoda ustalenia swoje - w zakresie stanu nieruchomości na dzień jej pozostawienia - oparł wyłącznie na uwierzytelnionej kserokopii zaświadczenia z Państwowego Archiwum Obwodu Wołyńskiego z dnia [...]lutego 2009 r. nr [...] i na dowodach z przesłuchania świadków: K.S. oraz W. S. (protokoły z przesłuchań z dnia 21 czerwca 2011 r.), a z których to dowodów wynikało, że - według stanu na dzień 1 lipca 1938 r. – A. J. posiadała działkę gruntu o powierzchni [...] ha, w tym duży sad (bez określenia powierzchni, ilości i rodzaju nasadzeń), duży las mieszany ( bez określenia powierzchni, ilości i wieku drzew), stawy rybne, (bez określenia powierzchni) oraz również ogólnie określone zabudowania, takie jak: dom mieszkalny, zabudowania gospodarcze i młyn. Organ I instancji pominął zaś inne dowody zgromadzone w sprawie, w tym w szczególności: szkic majątku [...] sporządzony w 1927 r., oświadczenia K. S. oraz W.S. z dnia 14 grudnia 2009 r. sporządzone w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym i zawierające klauzulę o pouczeniu o odpowiedzialności karnej oraz informację, że w stosunku do właściciela składający oświadczenia nie byli osobami bliskimi, uwierzytelnioną kserokopię aktu notarialnego z dnia 25 stycznia 1929 r. , obejmującego pełnomocnictwo udzielone przez A. J. jej mężowi – W.J. do zarządzania jej majątkiem, akta personalno-odznaczeniowe z okresu międzywojennego dotyczące W. J., nadesłane przez Centralne Archiwum Wojskowe i oświadczenia W.S. i J. S. z dnia 12 listopada 1990 r., przy czym stanowisko swoje, co do poszczególnych w/w dowodów, organ I instancji uzasadnił. Wskazał, że nie uznał za dowód w sprawie: oświadczeń z dnia 12 listopada 1990 r. - z uwagi nie zachowanie formy wymaganej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., uwierzytelnionej kserokopii aktu notarialnego z dnia 25 stycznia 1929 r. - ponieważ brak było w nim informacji o powierzchni majątku, szkicu majątku [...] - bo sporządzono go w 1927 r., a nie na dzień opuszczenia majątku, akt personalnych W. J.- gdyż brak było w nich informacji o powierzchni i składzie majątku, zaś oświadczeń świadków K. i J.S. z dnia 14 grudnia 2009 r. – ponieważ w toku przesłuchania przeprowadzonego w dniu 21 czerwca 2011 r. świadkowie ci nie pamiętali powierzchni gruntów. Rozpatrując zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister po przytoczeniu treści art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 86 k.p.a. stwierdził jedynie, że (cyt.): " organ I instancji nie podjął wystarczających działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym wynikających z wytycznych, wskazanych w decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2012 r., odnoszących się do dokładnego ustalenia rodzaju, powierzchni, stanu oraz poszczególnych składników majątkowych wchodzących w skład pozostawionej przez Panią A. nieruchomości (...). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji naruszył art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mającym istotny wpływ na wynik sprawy". Godzi się przy tym jednocześnie nadmienić, że w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2012 r., Minister stwierdził jedynie, że (cyt): "W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji zebrano dowody, które w odmienny sposób opisują rodzaj i powierzchnię nieruchomości pozostawionej przez A. J. na byłym terytorium państwa polskiego, przy czym wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda przyjął za dowód jedynie zaświadczenie z Archiwum Państwowego Obwodu W., odmawiając mocy dowodowej pozostałym dokumentom (...)". W związku z tym organ odwoławczy wskazał, iż z oświadczeń K. S. oraz W. S. z dnia 14 grudnia 2009 r. wynikało, że oprócz nieruchomości gruntowych A. J. była właścicielką zabudowań a następnie polecił Wojewodzie przeprowadzenie szeroko zakrojonego, ale bardzo ogólnie określonego, postępowania dowodowego dotyczącego rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości. W tej sytuacji – zdaniem składu orzekającego – należało, uznać, iż w zaskarżonej obecnie decyzji organ odwoławczy nie tylko nie wskazał przyczyn, dla których nie podzielił oceny materiału dowodowego, dokonanej przez Wojewodę, ale też nie bardzo jest wiadomym, jakich wytycznych Ministra ( o których była mowa w decyzji z dnia [...] października 2012 r. ) Wojewoda nie wykonał. Jak wyżej to bowiem wyjaśniono, decyzja wydana w dniu [...] marca 2015 r. została przecież oparta m. in. na dowodzie z oświadczeń K.S. oraz W. S. z dnia 14 grudnia 2009 r. co skutkowało tym, iż aktualnie potwierdzone stronom prawo do rekompensaty zabużańskiej obliczone było także w oparciu o wartość pozostawionych zabudowań. Trafnie też Sąd Wojewódzki ocenił, że wyżej przedstawione zalecenia organu drugiej instancji uznać należało jedynie za zacytowanie wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych, z których – generalnie -skorzystać może organ administracyjny, przy czym zalecenia te pozostawały jednak bez żadnego związku z realiami niniejszej sprawy. Zgodzić się też trzeba z Sądem Wojewódzkim, który uznał za uzasadnione stanowisko Wojewody, a sprowadzające się do poglądu, że przesłuchanie którejkolwiek ze stron postępowania w celu ustalenia składników pozostawionej nieruchomości było nieuzasadnione, gdyż wiedza ich, ze względu na młody wiek stron w chwili repatriacji właścicielki pozostawionej nieruchomości (B. S.- 8 lat, S.K. 2 lata) była niewystarczająca, a pozostałe strony urodziły się na obecnym terytorium państwa polskiego. Niezależnie także od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem tegoż Sądu w kwestii dotyczącej m. in. powierzchni gruntu pozostawionego poza granicami Państwa Polskiego, zeznania świadków (w dodatku spełniających szczególne wymagania) mogą stanowić dowód, ale dopiero, gdy brak jest wskazanych w art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej dokumentów. Jeśli zaś takie dokumenty są, organ nie może ustalać wielkości powierzchni nieruchomości "zabużańskiej" w oparciu o dowód z przesłuchania świadków ani tym bardziej w oparciu o dowód z przesłuchania strony (np. wyroki: z 2 marca 2017 r. I OSK 1454/16, z 3 października 2017 r. I OSK 3066/15, 16 listopada 2017r. I OSK 3508/15). Ponadto podnieść też trzeba, że z treści art. 6 w/w ustawy wynika, że obowiązek wykazania faktu pozostawienia nieruchomości, ich rodzajów i powierzchni ustawodawca generalnie nałożył na wnioskodawcę (np. wyroki z 11 maja 2017 r. I OSK 1748/15 i z 17 października 2017 r. I OSK 3458/15). W rezultacie, skoro zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie a przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to - biorąc pod uwagę wszystko to co zostało wyżej powiedziane - nie można było w tym przypadku mówić, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej ani też, że decyzja ta spełniała wymagania przewidziane dla tego rodzaju decyzji. Powody uchylenia decyzji Wojewody nie zostały bowiem przez organ odwoławczy w zasadzie przedstawione i brak było konkretnych wytycznych dla organu I instancji co do dalszego postępowania. W sytuacji też, jaka w niniejszej sprawie zachodziła, nie można także było mówić o istotnym naruszeniu art. 136 k.p.a., statuującym zasadę by postępowanie dowodowe, przeprowadzane przez organ odwoławczy miało jedynie charakter uzupełniający, gdyż w analizowanym przypadku praktycznie postępowanie dowodowe było zakończone i tylko należało dokonać jego oceny. Z tych też powodów nietrafnie podnoszono, że Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, nie uwzględnił zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W konsekwencji więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zgłoszony przez uczestnika postępowania, nie został uwzględniony z uwagi na brak istnienia po jego stronie tego rodzaju kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował natomiast - z urzędu - sentencję zaskarżonego wyroku na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., z uwagi na oczywistą omyłkę pisarską, uczynioną przez Sąd Wojewódzki, a polegającą na mylnym określeniu przedmiotu sprawy.