II OSK 2550/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Rzuciło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 339/12 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 339/12 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Zaskarżoną decyzją Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania L. M. i T. M., reprezentowanych przez adwokata D. H., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją rzeczonego organu z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na wniosek odwołujących się organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanej w warunkach samowoli budowlanej przebudowy części strychu nad mieszkaniami nr 1 i 3 na cele mieszkalne wraz z połączeniem schodami zaanektowanej części strychu z położonym na l piętrze lokalem mieszkalnym nr 3, stanowiącym własność D. K. i Ł. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. organ pierwszej instancji stwierdził wykonanie przez D. K. i Ł. K. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] września 2007 r. W wyniku odwołania m.in. skarżącej Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niezapewnienia stronom czynnego udziału w oględzinach z dnia [...] czerwca 2009 r., w toku których stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył oględziny na dzień [...] października 2011 r., o czym poinformował strony. Zawiadomienie adresowane dla L. M. i T. M. zostało wysłane do adwokata M. B., który został ustanowiony ich pełnomocnikiem. W toku oględzin przeprowadzonych przy udziale D. K. i T. M. stwierdzono, że roboty określone w decyzji nakazowej zostały wykonane. Sporządzono dokumentację, fotograficzną z oględzin. Strony nie wniosły uwag do protokołu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego własną decyzją. Od powyższej decyzji odwołali się L. M. i T. M., reprezentowani przez adwokata D. H. W wyniku rozpatrzenia sprawy Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie, w szczególności zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskutek wadliwego doręczania korespondencji stronom odwołującym. Nie budzi wątpliwości, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji został ustanowiony przez odwołujących pełnomocnik - adwokat M. B. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., pisma dla strony doręcza się pełnomocnikowi, w przypadku ustalenia kilku pełnomocników pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi, przy czym strona może wskazać takiego pełnomocnika. Zawiadomienie o oględzinach z dnia [...] września 2011 r. zostało doręczone M. B. jako pełnomocnikowi L. M. i T. M. Organ podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnictwo dla adw. M. B. zostało przez strony odwołane, zatem doręczenie zawiadomienia o oględzinach nie było wadliwe, również w piśmie przewodnim do odwołania z dnia [...] lutego 2012 r. organ I instancji wyjaśnia, że ww. pełnomocnictwo nie zostało odwołane. W sierpniu 2011 r. strony ustanowiły nowego pełnomocnika adw. M. M., z tym że jego pełnomocnictwo zostało złożone do akt odrębnego postępowania. Nie można zatem mówić o pominięciu strony w postępowaniu. Także w ocenie organu odwoławczego chybiony jest zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, jako, że rozprawa jest uzasadniona, gdy organ nie jest w stanie samodzielnie ustalić stanu faktycznego bez udziału stron w postępowania. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie występowała. Celem stwierdzenia wykonania decyzji PINB wystarczyło przeprowadzenie oględzin przez organ powiatowy, w trakcie których to przedstawiciele organu winni byli ustalić, czy obowiązek został wykonany. Obecność stron w czasie oględzin nie była konieczna dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z wyjątkiem oczywiście udziału jednego z właścicieli mieszkania, który winien być obecny celem udostępnienia go osobom kontrolującym wykonanie obowiązku. Oczywiście zgodnie z wymogami proceduralnymi organ winien był zapewnić udział w tej czynności dowodowej stronom, które wyraziły wolę uczestniczenia w oględzinach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła L. M. zarzucając naruszenie prawa procesowego,tj.: 1. art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca jest jedną stroną z T. M., a w konsekwencji pominięcie jej w postępowaniu pomimo poinformowania organu l instancji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa adw. M. B., jak i zaniechaniu doręczenia jej pism, a w szczególności zawiadomienia o oględzinach i wydaniu decyzji w sprawie oraz uznaniu, bez pisemnego potwierdzenia, że T. M. jest upoważniony do działania jako jej pełnomocnik, 2.art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy pomimo konieczności uzgodnienia interesu stron i przeprowadzenia oględzin, 3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co znalazło przejaw w: – poprzestaniu na formalnym sprawdzeniu wykonania robót i czynności wynikających z decyzji z dnia [...] września 2007 r., – nie powołaniu biegłego lub nie nakazania inwestorom zlecenia przeprowadzenia ekspertyzy w celu określenia wpływu samowolnie wykonanych robót na stan (bezpieczeństwo) więźby dachowej, – rozpoznaniu w osobnych postępowaniach pozostających ze sobą w związku funkcjonalnym dwóch spraw, tj. niniejszej sprawy samowolnej adaptacji strychu oraz budowy loggi będącej elementem adaptacji strychu na cele mieszkalne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez PINB w powiecie wałbrzyskim w przedmiocie budowy loggi przynależnej do lokalu mieszkalnego nr 3, a w szczególności znajdujących się w tych aktach pism i oświadczeń skarżącej w tym oświadczenia o wypowiedzeniu adw. M. B. pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej przed organami nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skargi, skarżąca stwierdziła, że zarzut naruszenia prawa do udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] października 2011 r. jest jak najbardziej zasadny z tej to przyczyny, iż w sierpniu 2011 r. wypowiedziała pełnomocnictwo adw. M. B., o czym poinformowała organ I instancji, ale jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji informacja ta została dołączona do akt sprawy dotyczących logii. Pełnomocnictwo dla adw. M. B. zostało dołączone do pisma z dnia [...] stycznia 2011 r. i dotyczyło sprawy wynikającej z tego pisma. Jeżeli organ zakwalifikował je jako dotyczące wyłącznie sprawy loggi to uznać należy, że skarżąca w niniejszej sprawie w ogóle nie posiadała pełnomocnika. Świadczy o tym zdaniem skarżącej to, że organ l instancji po zapoznaniu się z odwołaniem próbował nakłonić skarżącą, aby przedłożyła do niniejszej sprawy pełnomocnictwo dla adw. M. B. W tych okolicznościach bez względu na wszystko nie można zdaniem skarżącej uznać, aby miała ona zapewniony jakikolwiek udział w postępowaniu oraz aby umożliwiono jej udział w oględzinach. Nie można również jak to uczynił organ I instancji uznać, że wystarczający był udział w oględzinach T. M. Pomimo relacji osobistych nie był on i nie jest pełnomocnikiem skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając jednak, że nie jest on uprawniony do weryfikacji decyzji PINB o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót i czynności związanych z nielegalnie dokonaną przebudową części strychu na cele mieszkalne. Sąd stwierdził, że skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne - celem wyjaśnienia zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały w skardze do sądu. Organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego na tyle wnikliwie i szczegółowo, aby można było przyjąć, że przedmiotowa sprawa została rozpatrzona w jej całokształcie, gdyż swoje rozstrzygnięcie całkowicie oparł na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, a właściwie na przeprowadzonych przez ten organ w dniu [...] października 2011 r. oględzinach spornej adaptacji części strychu budynku. Organ powinien ocenić, czy przeprowadzając tę czynność dowodową nie naruszono zagwarantowanych stronie praw, o których stanowi chociażby przepis art.79 § 1 k.p.a., skoro skarżąca w odwołaniu w istocie kwestionowała sposób przeprowadzenia tych oględzin, poprzez uniemożliwienie jej wzięcia udziału w tychże oględzinach. O wzięciu udziału w przeprowadzeniu dowodu może decydować jedynie strona, a nie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. W okolicznościach niniejszej sprawy, podstawową zatem kwestią było dokonanie przez organ odwoławczy ustalenia, czy organ I instancji dochował wymogów cyt. wyżej art.79 § 1 k.p.a., w szczególności zawiadomienia skarżącej o oględzinach i dokonanie tego w odpowiednim terminie. Sąd wskazał na art. 40 § 1-3 k.p.a. organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie odwołania pełnomocnictwa przez skarżącą. Istotnie w nadesłanych do niniejszej sprawy aktach administracyjnych brak jest pisma o wypowiedzeniu przez skarżącą pełnomocnictwa dla adwokata M. B., niemniej jednak, skoro na owe pismo powoływała się w odwołaniu, załączając je do skargi , gdy zaś niewątpliwe jest w sprawie, że przed tymże samym organem I instancji toczy się równocześnie z udziałem tychże samych stron postępowanie w sprawie logii przynależnej do lokalu mieszkalnego w tym budynku, to organ odwoławczy nie mógł pozostać bierny i nie przeprowadzić w tym względzie uzupełniającego postępowania dowodowego - mając na względzie przepis art.136 k.p.a. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu odwoławczego, że doręczenie zawiadomienia o przedmiotowych oględzinach nie było wadliwe, zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia zawiadomienia do adw. M. B., co dodatkowo uniemożliwia stwierdzenie, że zachowany został termin 7 dni o którym jest mowa w art.79 § 1 k.p.a. i gdy nadto z rozdzielnika zamieszczonego w tymże zawiadomieniu nie wynika, że pismo to zostało przesłane skarżącej. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy powinno być indywidualnie doręczone skarżącej – w osobnej przesyłce, w przeciwnym wypadku nie można tego uznać za doręczenie. Nie może być – w świetle obowiązującego prawa – zaakceptowane doręczenie pisma małżonkowi, podobnie synowi – jak to ma miejsce w tej sprawie. Brak było zatem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że tak zawiadomienie o terminie przeprowadzanych oględzin, jak i zawiadomienie w oparciu o przepis art.10 § 1 k.p.a. zostało skutecznie doręczone skarżącej. Mając na uwadze, że przeprowadzony dowód z przedmiotowych oględzin miał podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także to, że skarżąca kwestionuje wartość dowodową ustaleń zawartych w protokole z tychże oględzin, sąd uznał, że uchybienie przez organ odwoławczy ww. przepisom ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Sąd wskazał na art. 81 k.p.a. i stwierdził, że skarżąca pozbawiona została uprawnień wynikających z treści ww. przepisu. Ponadto, o przeprowadzeniu rozprawy nie decyduje organ, a spełnienie przesłanek. Sąd uznał za przedwczesne rozpatrywanie pozostałych zarzutów strony. Od tego wyroku Inspektor złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7. art. oraz art. 33 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż strona nie została osobiście powiadomiona o dowodzie z oględzin, w sytuacji gdy - jak wynika z akt sprawy strona ta ustanowiła w sprawie pełnomocnika, którego pełnomocnictwo nie zostało skutecznie cofnięte do czasu zakończenia postępowania przed organem I instancji, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszeniu prawa procesowego; mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 33 § 2 k.p.a. i art. 63 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione zarzucenie skarżącemu organowi zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność cofnięcia pełnomocnictwa przez, stronę w toku postępowania I instancji, w sytuacji, gdy potrzeba taka nie istniała, gdyż niespornym jest i wynika wprost z akt sprawy, że strona nie dokonała cofnięcia pełnomocnictwa w postępowaniu przed organem I instancji ani na piśmie ani też ustnie do protokołu (ani w inny dopuszczalny sposób), a oświadczenie o cofnięciu pełnomocnictwa strona złożyła dopiero przed organem odwoławczym, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; - naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd I instancji z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentu potwierdzającego złożenie przez skarżącą przed organem I instancji oświadczenia o cofnięciu pełnomocnictwa, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., - naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uchylenie się od jego, zastosowania w sprawie w sytuacji gdy materiał dowodowy pozwalał sądowi na dokonanie oceny, czy obowiązek nałożony w toku postępowania naprawczego został przez zobowiązanego wykonany, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wniósł ponadto o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że strona nie dokonała skutecznego odwołania pełnomocnictwa w postępowaniu, dlatego uchybienia proceduralne organu nie miały miejsca. Sąd powinien przeprowadzić dowód na okoliczność złożenia oświadczenia o cofnięciu pełnomocnictwa i rozpatrzeć sprawę merytorycznie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że sąd nie naruszył art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż w ogóle nie dokonał subsumpcji, a prawidłowo skoncentrował się najpierw na wyjaśnieniu prawidłowości prowadzenia postępowania. Dopuszczenie dowodu jest uprawnieniem, nie obowiązkiem sądu. Sprawa administracyjna została podzielona na dwa osobne postępowania, a organ składał do akt tych postępowań dokumenty, dostarczone przez skarżącą w jednym egzemplarzu, w sposób dowolny, nie informując o tym strony i kwalifikując pełnomocnictwo jako umocowanie do działania tylko w jednej z tych spraw. Wobec tego, w drugiej sprawie skarżąca nie posiadała pełnomocnika. Wątpliwe jest, czy pełnomocnik został powiadomiony o oględzinach, ze względu na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru. Ponadto, obu wnioskodawcom organ wysyłał jedno pismo łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w pierwszej kolejności naruszenia przepisów postępowania tj art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 oraz art.33 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że strona nie została osobiście powiadomiona o dowodzie z oględzin w sytuacji gdy ustanowiła w sprawie pełnomocnika, którego pełnomocnictwo nie zostało skutecznie cofnięte do czasu zakończenia postępowania przed organem I instancji, a także naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentu potwierdzającego złożenie przez L. M. przed organem I instancji oświadczenia o cofnięciu pełnomocnictwa. Zarzuty te są bezzasadne. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ I instancji prawidłowo zawiadomił skarżącą o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, a zatem czy nie doszło do naruszenia art.79 § 1 k.p.a. Przy czym organ podaje, że zawiadomienie ustanowionego w sprawie pełnomocnika jest prawidłowym zawiadomieniem, albowiem brak dowodów na cofnięcie pełnomocnictwa, strona zaś podnosi, że pełnomocnictwo zostało cofnięte. Te okoliczności dotyczące cofnięcia, lub też nie cofnięcia pełnomocnictwa są sporne. Ale za bezzasadnością zarzutów skargi kasacyjnej przemawia następujący fakt, jakim jest brak w aktach zwrotnego potwierdzenia zawiadomienia pełnomocnika adw. M. B. o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Tym samym gdyby nawet potwierdziły się okoliczności podnoszone przez organ, że pełnomocnictwo nie zostało skutecznie cofnięte, to nadal aktualny pozostaje fakt, że wobec braku zwrotnego potwierdzenia nie można stwierdzić, czy pełnomocnik został prawidłowo zawiadomiony o dowodzie z oględzin. Gdyby zaś wyjaśnione zostało, że doszło do skutecznego cofnięcia pełnomocnictwa, to brak zawiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin powoduje, że naruszone zostały zasady wynikające z art.79 k.p.a. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego tj.art.51 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2004r. Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne uchylenie się od jego zastosowania w sprawie, w sytuacji gdy materiał dowodowy pozwalał Sądowi I instancji na dokonanie oceny, czy obowiązek nałożony w toku postępowania naprawczego został wykonany. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest on przedwczesny, skoro bowiem Sąd I instancji uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję zasadnie wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie mógł równocześnie dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.