II SA/Gl 1101/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydenta Miasta J. (dalej: "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] [...] , działając na podstawie art. 217 § 2 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "p.b.") oraz § 4 i 26 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w J., obowiązującego od dnia 12 lipca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. [...] z dnia [...] dalej: "plan miejscowy"), odmówił B. J. (dalej: "skarżący") wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zamierzonej przez niego zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek mieszkalny z częścią usługową, polegającą na naprawie elektryki samochodowej, położonego na działce nr 1 w obrębie dzielnicy J., przy ulicy [...] w J.. Wyjaśnił, że wydając zaświadczenie w oparciu art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. organ obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Wskazał, że działka nr 1 w obrębie dzielnicy J. przy ulicy [...] w J. znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 3MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczonymi usługami istniejącymi" (§ 26 planu). Na tym terenie dopuszcza się "nieuciążliwe usługi wbudowane w budynek mieszkalny o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Z ustaleń szczegółowych dla zawartych w § 4 planu wynika interpretacja pojęć, w tym "nieuciążliwe usługi wbudowane", prze które należy rozumieć lokale użytkowe wbudowane w budynki mieszkalne jednorodzinne, w których prowadzona jest działalność z zakresu: usług społecznych, o których mowa w pkt 13, handlu detalicznego, biur, pracowni artystycznych i projektowych, gastronomii - kawiarnie, ciastkarnie bez funkcji rozrywki, drobnego rzemiosła w szczególności: fryzjerstwa i kosmetyki, szewstwa, krawiectwa, zegarmistrzostwa". Natomiast zabudowa usług społecznych, to usługi oświaty i edukacji, nauki, kultury, sportu i rekreacji, pomocy społecznej, ubezpieczeń społecznych, opieki zdrowotnej w tym apteki, publicznej administracji, a także świadczone przez instytucje publiczne usługi z zakresu utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa oraz wymiaru sprawiedliwości. Tymczasem wnioskowana przez skarżącego zmiana dotyczy zupełnie innego typu usługi - zmiany użytkowania budynku garażowego na budynek mieszkalny z częścią usługową, polegającą na naprawie elektryki samochodowej. Z tego powodu nie spełnia definicji "nieuciążliwej usługi wbudowanej" i nie została dopuszczona do realizacji w obowiązującym planie miejscowym. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił organ I instancji naruszenie art. 219 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, gdyż zgoda na rozpoczęcie budowy budynku garażowego, jak i rozpoczęcie jego budowy nastąpiło w czasie obowiązywania innego planu miejscowego, który pozwalał na wykonywanie w budynku działalności gospodarczej w postaci usług polegających na naprawie elektryki samochodowej. W następstwie tej inwestycji doszło do przekształcenia gruntu z działki rolno-budowlanej w działkę budowlaną. W nowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne są "drobne usługi rzemiosła", dlatego wniósł o zmianę postanowienia i wydanie zaświadczenia zgodnie z jego wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu podzieliło ustalenia poczynione przez dysponenta planu miejscowego, to jest organ I instancji, oraz porównało żądanie wniosku skarżącego z zapisami przeznaczenia poszczególnych obszarów planu miejscowego dla różnych sposobów zagospodarowania. Wywiodło, że skarżący pierwotnie występował o decyzję związaną z budową garażu, a zamiar prowadzenia w garażu działalności gospodarczej i przeznaczenie w części na mieszkanie powstały dopiero później. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył skarżący, zarzucając rozstrzygnięciu SKO naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść postanowienia, to jest art. 124 § 2, art. 127 § 2 pkt 2 i art. 218 k.p.a. na skutek odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wniosek skarżącego powinien być uwzględniony, bowiem zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszenie prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. na skutek dokonania dowolnej, rozszerzającej wykładni zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, co narusza zasadę wolności budowlanej; a także § 26 ust. 1 pkt 2 w związku z § 4 pkt 1 planu miejscowego "J." w J., jak też art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2159, dalej: "ustawa o rzemiośle"), poprzez nie uwzględnienie definicji legalnej rzemiosła. Skarżący domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie natomiast do § 2 powołanego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.), natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Skarżący zwrócił się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. ustawy, w myśl którego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 331/20 i w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 534/20, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Utrwalony jest pogląd, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 529/20, w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 286/20, w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 289/19, CBOS). Należy mieć na uwadze, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") gmina ma ustawowy obowiązek kształtowania i prowadzenia danej polityki. Kształtowanie polityki przestrzennej to analizowanie potrzeb w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego i ustalanie kierunków tej polityki, zwłaszcza w studium uwarunkowań i kierunków polityki przestrzennej gminy. Natomiast prowadzenie tej polityki to ustalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także analizowanie potrzeb zmiany studium i planu miejscowego. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa się sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy. Wśród przepisów regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego brak jest takich, które definiują rodzaje zabudowy, jednak pomocniczo można posłużyć się definicjami sformułowanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Zgodnie z § 3 pkt 2 i 14 rozporządzenia przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, natomiast przez lokal użytkowy należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, nie będące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Wyodrębnienie wskazanych rodzajów zabudowy, w tym również w planie miejscowym, świadczy o ich odmiennych cechach i funkcjach. Budynek mieszkalny to obiekt, w którym koncentruje się całoroczne życie jego mieszkańców, w tym korzystanie z garażu i nie czyni z tego ostatniego pomieszczenia lokalu użytkowego, bo nie taka jest jego podstawowa rola. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zamierzona przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego, położonego na działce nr 1 , na budynek mieszkalny z częścią usługową, polegającą na naprawie elektryki samochodowej, jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "J." w J. obowiązującego od dnia 12 lipca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. [...] z dnia [...] w skrócie, jak dotychczas: "prawo miejscowe"). Przepisy prawa miejscowego jednoznacznie określają sposób zagospodarowania terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie działka nr 1 położona jest w obrębie dzielnicy J. i została objęta uregulowaniami planu miejscowego. Plan ten określa przeznaczenie terenów w nim objętych oraz sposoby ich zagospodarowania. Działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 3MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczonymi usługami istniejącymi" (§ 26 planu). Na tym terenie dopuszcza się "nieuciążliwe usługi wbudowane w budynek mieszkalny o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Z ustaleń szczegółowych dla zawartych w § 4 planu wynika interpretacja pojęć, w tym "nieuciążliwe usługi wbudowane", przez które należy rozumieć lokale użytkowe wbudowane w budynki mieszkalne jednorodzinne, w których prowadzona jest działalność z zakresu: usług społecznych, o których mowa w pkt 13, handlu detalicznego, biur, pracowni artystycznych i projektowych, gastronomii - kawiarnie, ciastkarnie bez funkcji rozrywki, drobnego rzemiosła w szczególności: fryzjerstwa i kosmetyki, szewstwa, krawiectwa, zegarmistrzostwa". Natomiast zabudowa usług społecznych, to usługi oświaty i edukacji, nauki, kultury, sportu i rekreacji, pomocy społecznej, ubezpieczeń społecznych, opieki zdrowotnej w tym apteki, publicznej administracji, a także świadczone przez instytucje publiczne usługi z zakresu utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa oraz wymiaru sprawiedliwości. Tymczasem wnioskowana przez skarżącego zmiana dotyczy zupełnie innego typu usługi - zmiany użytkowania budynku garażowego na budynek mieszkalny z częścią usługową, polegającą na naprawie elektryki samochodowej. W ocenie Sądu powyższe zapisy planu miejscowego wykluczają możliwość zamierzonej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego są niezasadne. W szczególności organy nie mogły dopuścić się naruszenia przepisów k.p.a., dlatego, że w sprawie nie istnieją wątpliwości co do treści zapisów planu miejscowego, nadto przedmiotem niniejszego postępowania nie jest nałożenie na skarżącego żadnego obowiązku, bądź ograniczenia lub odebrania mu uprawnień do wykorzystywania jego zawodowych kwalifikacji, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o rzemiośle. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Równocześnie sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.